自从在美国经济大萧条期间被提出以来,全民就业一词就一直具有强烈的政治含义

2019 年是联储局备受羞辱的一年。由于特朗普发起的贸易战和全球经济放缓带给美国经济的压力,联储局决策者被迫在 2019 年取消了前一年实施的一系列加息措施。在此过程中,联储局似乎牺牲了自己的自主权,屈从于特朗普对廉价货币的无情要求。联储局逆转方向还有另一个原因,这个原因直指联储局确保全民就业和价格稳定的双重使命的核心。它低估了仍然有许多失业的美国人。

2018 年春季,美国失业率降至 4% 以下 (这是 50 年以来的第二次),这时联储局的银行家们认为,他们已经实现了最大就业率的目标。他们下一个挑战是确保劳动力市场不会引发所谓的工资及物价螺旋式上涨。他们开始制订提高利率到足以阻止招聘程度的路线图。然而,出乎意料的是,通胀并没有上升,哪怕失业率继续下降——如今已是 3.5%。

联储局官员如今正对他们的错误进行深刻反思。全民就业的概念是他们讨论的核心。零失业率几乎是不可能实现的目标,因为即使在一个活力充沛、运作良好的劳动力市场中,总会有一些人在转换工作时暂时性失业。政府追求的是失业率低但不足以引发通胀的最佳状态。但是,这一标准只能从过去的经验中推断得出。2018 年 2 月,在鲍威尔担任联储局主席几周后,他在国会作证,承认准确数字在本质上是不存在的,他说:「如果我必须作出估算,我会说大概是 4% 左右,但这种表述的真正含义是,失业率可能是 5%,也可能是 3.5%。」

自从在美国经济大萧条期间被提出以来,全民就业一词就一直具有强烈的政治含义。它不仅是一个以科学借口估计出的单一数字。在 1930 年代后期,英国经济学家凯恩斯 (John Maynard Keynes) 颠覆了当时盛行的思想,即自由市场会自动为每个想要工作的人提供足够的就业职位。常被称为英国现代福利国家之父的卑弗列治 (William Beveridge) 在 1944 年出版的《自由社会中的全民就业》(Full Employment in a Free Society) 一书中详细阐述了凯恩斯的思想。美国加州大学洛杉矶分校的历史学家斯坦 (David Stein) 说,这本书的核心主张是,「劳动力市场应该永远是卖方市场」,在这个市场中「人们真实地觉得自己有能力说,『这份工作不好,我要去其他地方找一份更好的。』」

按照卑弗列治的想法,确保这种幸福状态的责任不在于私营部门,而是在于政府。在人们普遍担心二战结束后大萧条时代失业率将回归之际,他的论点在美国选民中受到了广泛的欢迎。在 1944 年的选举中,前美国总统罗斯福 (Franklin Delano Roosevelt) 和他的共和党对手、时任纽约州长杜威 (Thomas Edmund Dewey) 都围绕着确保战后的全民就业而展开竞选。罗斯福赢得了压倒性的胜利,于 1945 年,国会民主党人提出了立法,以求将这一承诺变成法律。然而,共和党人和南方民主党人拒绝将政府作为「最后雇主」的角色制度化,并推动将「全民就业」一词从法案中删除,以「最大就业」( maximum employment) 取而代之,但要遵守「保持购买力」(preservation of purchasing power,人们有钱购买商品的能力) 的规定。因此 1945 年的《全民就业法案》(Full Employment Bill) 变成 1946 年的《就业法 》(Employment Act)。

关于全民就业不利于价格稳定的观点至少可以追溯到 20 世纪初。但是,将这个长期以来由商界宣导的意识形态转变为经济理论的是佛利民 (Milton Friedman)。1967 年,这位芝加哥大学教授公开了他对所谓自然失业率的思考架构。

该架构提出,如果决策者使用货币和财政刺激措施将失业率推低至自然水平以下,通胀将无限制地加速。随后的通胀十年彻底巩固了佛利民的影响力。到了 1970 年代中期,由于失业问题不断加剧 (少数族裔尤其深受其害),民主党人在提倡就业保障计划的马丁路德金 (Martin Luther King Jr.) 等民权领袖的工作基础上,再次尝试将政府关于维持全民就业的承诺变成法律。但在前美国总统卡特 (Jimmy Carter) 政府任职的经济学家反对这一作法,这一努力再次失败。但是,最终于 1978 年通过的所谓《韩福瑞霍金斯全民就业法》 (Humphrey-Hawkins Full Employment Act) 也确实要求联储局与白宫和国会合作,以确保全民就业和合理的物价稳定,联储局的两大任务也由此出现。

实际上,联储局大部分时候都将合理的价格稳定性为先,全民就业则属其次。根据美国国会预算办公室的估计,按照佛利民的标准,从二战结束到 1970 年代,美国经济处于全民就业状态的时间占到三分之二;而从 1980 年至今,这种状态只占三分之一的时间。2019 年离开联储局的经济学家萨姆 (Claudia Sahm) 表示:「自从确定双重任务以来,他们基本上还没有实现过全民就业。」

目前联储局领导层是在 1980 年代任职联储局的,当时联储局将利率提高到了破纪录的水平,以减轻通胀。他们从这段经历中学到的重要教训是,必须尽早采取行动,以防止价格压力出现螺旋式上升。这种心态在 2018 年得到了证明,当时联储局决定在一年中加息四次,因为失业率降到了自然水平估计值的下方——尽管通胀率多数时间持续低于 2% 的目标。菲利普斯曲线 (Phillips curve,表现通胀与失业率关系的曲线) 等经济模型均表明,如果不收紧信贷条件以限制请人,工资的上涨早晚会将通胀率推升到过高水平。然而,到 2018 年 12 月最后一次加息之时,金融市场已发出讯号,表明放缓的全球经济无法承受紧缩政策。 2019 年离开联储局、现任美国智库「华盛顿公平增长中心」(Washington Center for Equitable Growth) 宏观经济政策主管萨姆认为,导致联储局误入歧途的部分原因是过于关注失业率的变化,因为失业率只统计那些积极寻找工作的失业者,不统计那些希望找工作但由于各种原因而找不到的人

自 2015 年以来,在 25 岁至 54 岁的美国人中,规模最大的新增就业人群并不是来自那些被视为失业或沮丧的人,而是那些声称自己不找工作的人。尽管这一数字一直在下降,但声称自己不想工作的适龄人群的比例仍占 15.9%。这远高于 1995 年至 2007 年间 14.7% 的平均水平,这表 明劳动力市场供应仍有很大空间。 尽管有利就业市场的新闻很多——例如美国连锁快餐店 Taco Bell 最近宣布,将其某些地方的经理的一年薪金提高至 10 万美元——但有证据表明,低失业率带来的通胀风险实际上可能正在减少。工资增长是在经济扩张后期才出现,而且算不上来势汹汹,如今正显示出减速迹象。

根据美国劳工部的资料,2019 年美国的平均时薪增长了 2.9%,远低于 2018 年的 3.3%。 在 2019 年 12 月 11 日联储局最新政策会议后 的例行新闻发布会上,鲍威尔承认,上述资料与 全民就业经济体的特征并不一致。「我想说劳动力市场是强劲的。我真的不想用紧张来形容,」他对记者说,「我不知道这算不算紧张,因为我们没有看到工资上涨。」

这是联储局表示至少在 2020 年底前可能维持利率不变的原因之一。 然而,贝尔 (Sam Bell) 这样的人想知道,如果全球经济开始加速,从而提升美国的经济增长,那么联储局对失业率看法的改变是否还会坚持下去?贝尔是总部位于美国华盛顿的低利率游说组织 Employ America 的负责人。他说:「我认为 (鲍威尔) 想要讲这个劳动力市场的故事,但一系列事件的巧合让他能够真正这么讲了。」贝尔说,他对全民就业的看法更接近于卑弗列治的观点。「我们在网站上说的是更多的就业机会,更高的工资,更好的工作。但我们离更高的工资还很远。」

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