箭在弦上的全国统一碳市场,怎样突破目前地方试点难题?

从北京到华盛顿再到巴黎,北半球刚刚经历了一个可能是史上最热的夏天。

欧盟哥白尼气候变化服务机构 (Copernicus Climate Change Service) 的最新报告称,今年 7 月是全球史上最热月份,比此前最热的 2016 年 7 月的平均温度还高出 0.04 摄氏度。联合国 2015 年通过的《巴黎协定》,就是为了减慢全球变暖的速度,即把本世纪全球平均气温上升幅度控制在 2 摄氏度以内,并将全球平均气温上升幅度控制在较前工业化水平升高 1.5 摄氏度之内。美国 2017 年 6 月宣布退出《巴黎协定》之后,全球其余 143 个缔约国仍在为此努力。

即将于 2019 年 9 月底在纽约举行的联合国气候行动峰会的看点之一,就是各国的碳减排举措,而中国为了减排正在建设全国统一碳交易市场机制。

为加强最高级别的气候行动,联合国秘书长古特雷斯决定召开气候行动峰会,邀请来自政府、金融界、商界和民间社会的世界领导人共同参与讨论。今年底,联合国还将举办第 25 届联合国气候变化大会。上述会议,均起源于 1992 年联合国组织全球各国首脑制定通过《联合国气候变化框架公约》(下称《公约》)。1995 年起,《公约》缔约国每年召开气候大会,至今已举办 24 届,并产生了后续文件。其中,1997 年制定的《京都议定书》使温室气体控制或减排成为发达国家的法律义务,并允许减排单位在缔约国之间转让。随后,温室气体交易市场应运而生;由于二氧化碳对全球变暖「贡献」最为突出,这个市场往往以每吨二氧化碳为交易单位,被统称为碳交易市场。

为什么要建立碳交易市场?这是为了通过市场交易形成激励机制,有效鼓励企业达到节能减排的目标,部分做得好的企业还可以从节能减排中获利。

2005 年,欧盟建立全球首个碳交易市场,其原理为总量控制加交易 (Cap–and–Trade),即制定一个碳排放总量目标,再将总量分解,发放碳排放配额给控排企业,企业每年根据其实际排放量上缴配额、完成履约,排放量不可超过其拥有的配额,若企业配额盈余则可以将其出售,配额不足则需减少排放或购买配额。截至目前,全球已有约 20 个碳交易市场在运行。

中国的碳交易市场试点从 2011 年开始启动,目前在北京、天津、上海、深圳、广东、湖北和重庆七个地区开展试点。2017 年底,全国统一碳交易市场建设正式启动,最终发电行业成为首批纳入全国统一碳交易市场的惟一行业。根据国家发改委 2017 年 12 月发布的《全国碳排放权交易市场建设方案 (发电行业)》(下称《发电行业建设方案》),全国碳交易市场分为基础建设期、模拟运行期、深化完善期三个阶段,目前还处于基础建设期。

2019 年 7 月,国务院总理李克强主持召开国家应对气候变化及节能减排工作领导小组会议,提出加快建立用能权、排污权和碳排放权交易市场。8 月 30 日,生态环境部应对气候变化司司长李高在谈及全国碳市场的建设进展时表示,目前正在按照《发电行业建设方案》要求,推动全国碳排放权交易市场建设,包括法规制度体系建设、基础设施建设、能力建设、管理体系建设等,取得了很多具体进展,下一步将在此基础上推进,为碳市场的测试运行和上线交易打下坚实的基础。

「碳市场是一个人为创设的市场,政策制度在碳市场中起着基础性作用,而政策的实施和制度的建立往往是一个逐步完善的过程。」中山大学广东省应对气候变化研究中心主任曾雪兰对财新记者表示,试点碳市场在七个地区从零开始、从无到有建立碳市场机制,肩负着为全国碳市场先行先试的责任,可以看做全国碳市场的初级阶段,重在「试点」和「探索」。

如果建立全国统一的碳市场,仅仅是一个发电行业的体量,就足以让中国的碳交易市场规模跻身世界第一,这也让这个市场还未运作就受到全球关注。

然而,与近两年热火朝天的绿色金融市场相比,更早启动试点的碳交易市场在国内一直不温不火。小众、难懂、小圈子,是外界对碳交易市场最直观的评价。规则不统一、政府干预过多、无法形成市场机制,是在碳交易市场浅尝辄止的一些机构的感受。在这个领域的深耕者,期待更完善的法律法规、更透明的企业数据以及更多元的市场参与者。

如今,全国统一碳市场的启动箭在弦上,统一的碳交易市场是否能突破目前地方试点的难题,真正帮助中国实现对世界的减排承诺?

全国统一市场迟滞

「全国性的碳交易市场迟迟没有启动,在此基础上的碳金融交易只能是纸上谈兵。」有资深业内专家表示。

中国最早的碳交易始于 2002 年。当年,中国核准《京都议定书》,可以使用三个灵活减排机制之一的清洁发展机制 (Clean Development Mechanism,CDM)。在此机制下,发达国家的投资者通过为发展中国家提供技术和资金、帮助其实施有利于可持续发展项目的形式,向发展中国家购买减排量,来抵免其必须承担的一部分减排指标。中国作为全球碳排放的发展中大国,CDM 业务迅速发展起来。

但随着《京都议定书》第一承诺期 (2008 年至 2012 年) 进入尾声,由于各国在第二承诺期的减排权责问题上争执不下,《京都议定书》第二期不复存在,中国的 CDM 市场在 2011 年之后逐渐消亡。

2011 年 10 月底,在国际碳减排形势尚不明朗的情况下,原国家发改委气候司发布「关于开展碳排放权交易试点工作的通知」,批准北京、天津、重庆、湖北、上海、深圳以及广东七个地区开展碳排放权交易试点。次年,国家发改委发布《温室气体自愿减排交易管理暂行办法》,允许核准自愿减排量 (CCER) 进入国内碳配额交易市场。2013 年起,各地碳市场陆续运行。七个试点地区贡献了中国约五分之一的二氧化碳排放量,GDP 占全国近三成。

生态环境部最新数据显示,截至 2019 年 5 月底,全国碳市场试点配额累计成交 3.1 亿吨二氧化碳,累计成交额约 68 亿元,覆盖了电力、钢铁、水泥等多个行业近 3000 家重点排放单位,开展碳交易试点地区的碳排放总量和强度实现双降。

但目前国内碳交易市场还处于多家试点各自为政状态,纳入的行业、配额计算方法、监管规则等不尽相同,各试点之间的碳配额不能流通,碳价也不一样;整体看来,市场割裂、交易不活跃、参与者结构单一。中国作为碳排放大国,亟须建立一个统一的碳交易市场。

从启动碳交易试点开始,建立全国性碳市场就被提上议程,但启动日期一再推迟。2011 年夏,时任北京环境交易所董事长的唐茂松称,相关部门计划在 2015 年之前建立全国统一的碳交易平台。到 2014 年末,时任国家发改委气候司司长苏伟公开表示,要争取在 2016 年开始运行全国碳市场;但至今仍未正式运行。

建立全国统一碳市场,最大的难点在于协调。碳交易的核心是总量管控:通过政府部门对碳排放的总量控制,使控排企业受到碳排放限额的约束,再引入交易机制,达到资源分配最优。但碳排放总量控制是影响经济、能源、环境平衡的大事,涉及中央各部门之间、中央与地方之间的博弈和协调。全国性碳市场一旦建立,规则比地方性市场更有约束力,而中国几个高能耗行业体量都不小,到底纳入哪些行业、如何纳入,需要细致规划。

2015 年 9 月 25 日,中国国家主席习近平与美国时任总统奥巴马在华盛顿会谈结束后,中方声明将于 2017 年启动全国碳排放交易体系,首次明确了全国碳市场启动时间表。2016 年初,启动全国碳市场的安排被进一步明确,国家发改委要求确保 2017 年启动全国碳排放权交易,第一阶段将涵盖石化、化工、建材、钢铁、有色、造纸、电力、航空八个行业。然而,出于可操作性考量,全国碳市场覆盖行业范围在日后有所缩小。2017 年 5 月,国家发改委碳市场推进小组公布的配额方案讨论稿,仅锁定了电力、水泥和电解铝三个行业。

最终出炉的方案更为保守,2017 年 12 月 19 日,全国碳市场正式启动建设,《发电行业建设方案》印发,明确初期仅纳入发电行业,首批参与主体是发电行业年度排放达到 2.6 万吨二氧化碳当量 (相当于综合能耗 1 万吨标准煤) 的企业或其他经济组织,涉及企业共 1700 余家,年排放总量超过 30 亿吨二氧化碳当量,约占全国碳排放量的三分之一。仅电力一个行业,中国就成为全球最大的碳市场。

为何初期纳入的行业,由最初讨论的八个缩减为一个?国家发改委副主任张勇曾解释,在八个高耗能行业中,发电行业现在最具条件:数据最完整,产品相对单一,主要是热、电两类,数据计量设备比较完善,管理比较规范,容易进行核查核实,配额分配也简便易行;另外,碳排放规模占比较大。

多位业内人士认为,由于近几年全球气候治理几经波折,加之美国退出《巴黎协定》,对中国国内气候治理造成较大影响;同时,作为主管部门的国家发改委原气候司领导几经更迭、气候司在 2018 年国务院机构改革中转隶生态环境部,多种因素导致近十年间中国全国碳市场建设进展缓慢。

何时正式运行

「碳市场建设确实是一个全新的工作,挑战很大,在法规体系建设、管理体系、基础设施建设、能力建设等方面有大量的工作要做,任务非常繁重。」从十多年前就在中国应对气候变化行动一线、多次代表中国参加联合国气候谈判的李高坦言。

按照《发电行业建设方案》,全国碳市场从 2018 年起进入筹备阶段,计划于 2019 年模拟运行、2020 年正式运行。但据财新记者了解,目前电力行业还未开展模拟运行;在配额方面,已经确定将采用基于企业实际排放量的基准线法制定配额,但基准线的设定还有争议,尚未有定论。

最近一年多的重要进展是,在全国碳市场法律制度基础建设方面,2019 年 4 月,生态环境部修改完善并发布《碳排放权交易管理暂行条例 (征求意见稿)》(下称《条例》征求意见稿)。这标志着全国性碳市场的上位法正式进入征求意见阶段,但《条例》至今还未正式发布。

《条例》征求意见稿对包括重点排放单位、配额分配、监测报告核查等在内的碳排放权交易市场建设相关内容进行了全方位的规范,称将建立涨跌幅限制、风险警示、异常交易处理、违规违约处理、交易争议处理等管理制度。

此外,兴业研究鲁政委等在研报中指出,对于全国碳市场建设的三个主要制度:碳排放监测、报告、核查 (MRV) 制度,重点排放单位的配额管理制度,以及市场交易的相关制度,《条例》征求意见稿都有总体的要求,但具体的实施推进还需要进一步地细化,特别是在重点排放单位的配额分配、管理方面,《条例》征求意见稿并未对碳配额的总量、预留、分配方法、配额调整等方面作出具体要求,而配额的分配管理制度对于全国碳市场的正常、健康运转至关重要,因此还需要配套出台相应的配额管理细则。

李高称,将加快印发《全国碳排放权配额总量设定和配额分配方案》《发电行业配额分配技术指南》和重点排放单位温室气体排放报告管理办法、核查管理办法、交易机构管理办法,「这些工作都非常重要,也非常复杂,我们都在积极推动中」。

在碳市场的基础设施建设方面,李高介绍,全国碳排放权注册登记系统和交易系统已经有了初步建设方案,下一步要对这个方案进行论证,确定方案后要加快两个系统的建设;还要确定纳入全国碳市场的发电行业重点排放单位名单,并组织在注册登记系统和交易系统开户。

虽然全国碳市场初期仅纳入发电行业,但李高称,目前已经在考虑扩大参与碳市场的行业范围和主体范围,增加交易品种,提前做好将其他行业尽快纳入碳市场的相关准备工作,「四季度将努力把碳市场建设的一系列成果展现给大家」。

据财新记者了解,在全国碳市场建设期间,七个地方试点市场将继续存在,上海市还承担了全国碳排放权交易系统建设,湖北省则承担了碳排放权注册登记系统建设,其余试点地区共同参与建设运营,占有一定股份。

虽然各试点碳市场仍与全国碳市场并行存在,但受全国碳市场建设工作影响,试点市场趋于沉寂。「那阵子简直是每天看着一家家企业离开,大家都知道这几年不会有什么动静。」碳阻迹创始人晏路辉说。

碳定价难题

稀缺性是任何市场交易的前提。对碳交易而言,稀缺性来自碳排放权,即碳配额。企业结合自身情况,要么自身减排,要么通过碳市场购买配额,选择最有利的方式实现碳排放达标;一些节能减排做得较好的企业,还可通过碳交易获利,起到正向激励作用。因此,配额的总量确定与分配,对碳市场至关重要。其中,配额的总量是决定整个市场供给的先决条件,确定了总量,才能有效定价。

从各地区的试点情况看,中国碳交易市场的定价机制并不是很理想。目前,各地试点的碳价差异较大。例如,北京的碳均价最高,为 80 多元/吨 (二氧化碳),其他地方如天津、湖北等是 30 元到 40 元,广东 2018 年交易均价是 20.87 元/吨。有试点交易所人士指出,碳价有地方差异跟各地特色有关,北京之所以最高,是因为其纳入的企业大部分不是工业企业,碳排放较少,而湖北、天津等地纳入的企业是高排放的工业企业,因此碳价较低。

但即使是碳均价最高的北京,80 多元/吨的碳价,跟欧盟平均 25 欧元 (约合 198 元人民币)/吨相比,仍然有较大差异。国泰君安证券碳金融相关负责人对财新记者表示,目前碳交易市场的主要问题是,碳价对企业没有太大约束力,因为碳配额发放不够紧,且好多是免费发放,企业减排动力不足。碳配额定价的锚应该是边际减排成本,但目前大部分配额是免费的。

可见,地方试点中的碳配额的总量确定和分配都存在问题。目前,各试点对碳配额总量的确定方法迥异,且对总量的信息公开程度也不同。例如,广东公布一年的配额总量绝对值,并在每个履约年度之前公开。湖北则是履约年度末公布配额总量,履约年度开始时只有预分配额,为上一年度实际履约量的 50%,到年末根据实际产量或企业历史排放基数,参照一定系数算出实际应发配额,预配额多退少补。还有一些试点,并不会对外公布碳配额的总额度。总体来看,由于各试点纳入行业不同,覆盖比例也不尽相同,七个试点整体碳配额占各试点地区排放总量的 40% 至 60%。

如果不在年初公布这一年配额的总量绝对值,市场参与者如何得知整体额度?北京卡本新能科技股份有限公司副总经理路遥冬以水泥行业为例解释,如果年初的方案可以推算出每生产一吨水泥可以排放多少,投资者需要判断这个要求在水泥行业处于什么水平,是前 50% 的水泥厂能达到,还是前 20% 的水泥厂能达到。「这需要考虑全行业的排放水平,需要对行业生产情况有深入的把握。」

此外,同一年度内各地的配额总量有时也并非固定不变。「目前最大的问题是配额的不确定。本来地方政府在年初定好了配额总量,但是年中发个文件,回收配额或发新的,就会打乱整个市场的配额总量。配额的注销和回收,都是政府一句话,大部分市场参与机构无法猜测和准备。」一位试点交易所人士表示。

「刚开始地方制定总量时都说要从紧,到了履约期,企业发现要买很多配额,不干了,找地方发改委要。那些大型国企,职级和当地发改委平起平坐,能不给它吗?」另有资深碳从业者介绍,如此,地方主管部门就增发了许多配额,控排企业配额富余,导致前期进场购买了大量配额的公司损失惨重,「很多企业都亏得很惨,有的损失上千万元。」

不少碳交易市场人士表示,配额总量不确定不利于市场形成稳定预期。「市场需要知道大概的排放情况、减排目标以及配额计算方法。」上海宝碳新能源环保科技有限公司创始人、董事长朱伟卿表示,各试点对配额总量的确认都是先行先试原则,尚未能够兼顾市场稳定性,不过全国统一碳市场将汲取经验,在年初确定年度碳配额总量。

中碳能投科技有限公司董事长贾辉表示,尽管政府总的基调是要逐年收紧配额,但企业要提前预计下一年的配额紧缺或宽松程度仍较为困难。

总量之外,另一个影响碳交易价格的因素是配额的分配。碳配额分配有免费分配和有偿分配两种方式。七个试点中,深圳、上海、湖北和广东对配额进行过有偿分配,且都采用拍卖形式,其中深圳、上海和湖北的有偿分配仅进行过一到两次,目的是帮助企业完成履约或发现价格,而广东的有偿分配是强制的,且是配额免费分配的前提。

配额总量和分配的不确定,导致交易有很强的季节性,容易出现履约期交易量激增、平时交易较淡的情况。「现在的现货市场,是全年交易活跃度非常不均衡的市场。」贾辉表示,配额是每年结算一次,尽管一个年度内都可以交易,但某些试点地区到了履约截止日前一个月政府才会确定企业配额分配,企业一般也到此时才知道自己的配额是否足够,因此临近履约截止日配额供求关系会更紧张,价格波动也最剧烈。

其实,全球碳市场的先行者——欧盟碳市场,也曾遭遇过碳交易价格较低、对排放企业约束有限的困境。2012 年至 2017 年间,欧盟覆盖 29 国的碳市场碳价徘徊在每吨 5 欧元 (约合 40 元人民币) 上下。但 2019 年 7 月 22 日,欧盟碳市场的碳价突破 29 欧元 (约合 220 元人民币),较今年初攀升五分之一;较 2018 年初已翻倍。

欧盟碳市场如何实现「反转」呢?这主要是因为,2017 年欧盟推出「市场稳定储备」(MSR) 改革,将一些碳排放配额从市场上收回,以限制配额在流通中的过度盈余;早年碳配额免费发放的做法,也转向拍卖,且拍卖的占比逐年递增。这些做法或可为中国提供镜鉴。

不过,中国还有一个问题不容忽视,中国向国际社会承诺的减排目标为碳排放强度,而非碳绝对排放量。中国人民大学环境学院教授宋国军表示,中国在碳绝对排放量的减排目标上,还没有作出决策,所以至今也没有碳绝对减排量的法律,减碳对国民经济影响巨大,必须有一个碳绝对减排量的法律,碳交易才能成为一个正式的决策。

数据披露缺陷

「中国碳交易市场最大的问题是数据不透明。如果不知道各企业的产量和排放情况,如何进行配额交易?」AEX 控股公司创始合伙人黄杰夫对财新记者表示。

碳排放配额分配是碳市场的核心,也是更好发挥政府作用的关键环节。但在碳配额分配上,目前没有一个试点要求控排企业公布自己的碳配额分配、利用或交易情况。

磐之石环境与能源研究中心联合创始人林佳乔表示,相比于欧盟碳排放交易体系 (EU–ETS) 要求控排企业公开其参与碳市场的主要信息,如排放数据、配额买卖以及履约情况等,目前国内碳市场基本上查不到控排企业的相关数据。而控排企业数据的不可得性,也让国内外对中国碳市场的分析缺乏量化依据,这并不利于市场的长期良性发展。此外,信息公开有利于社会各界对企业减排活动进行监督,确保其数据真实可靠。

中国企业碳排放数据基础差,跟 MRV(监测、报告、核查) 体系仍不健全有关。中央财经大学副教授陈波此前对财新记者表示,欧盟有一套较为完整的 MRV 体系,规定碳排放数据的不确定性要控制在 2% 以内,甚至更严格,数据质量非常好;而中国的 MRV 体系较为混乱,且受诸多人为因素干预,数据质量较低。底层数据的风险,很难通过上层的分配方案平衡掉,因为不知道风险在哪里。

但前述地方试点碳市场人士认为,即使在全国统一碳市场,要求企业公布排放信息也几乎不可能,因为这部分涉及企业保密数据。《条例》征求意见稿中,关于信息披露也仅仅是要求主管部门组织公布碳排放权交易信息和各年度重点排放单位的履约情况,未有要求公开所有参与企业的排放数据和配额数据。

如果企业的排放数据和配额数据不公开,如何监管企业是否履约,即没有超排呢?目前试点的经验和《条例》征求意见稿中,都是采用第三方核查机构进入企业核查的方式。

晏路辉对财新记者表示,目前企业提供的碳排放数据和配额数据,存在标准不统一、各家核查机构核查对数据要求不一致等问题。「碳排放数据和配额数据是碳交易的核心、根基,如果核心、根基出问题,交易本身的透明性、公平性就不能保证,企业参与的积极性就会降低。」

为了改善基础数据,国家发改委在健全各行业碳排放数据核算方法。绿色创新发展中心 (iGDP) 高级分析师陈美安介绍,在 2013 年至 2015 年期间,国家发改委先后发布了 24 个企业温室气体报告核算指南,并要求电力、石化、建材、钢铁等八大重点排放行业年排放达到 2.6 万吨二氧化碳当量的企业履行 MRV,「这样可以提高企业排放数据的可获得性。」

为建立全国碳市场,国家发改委于 2016 年、2017 年发布文件,要求企业在提交排放报告的同时提供补充数据表,为配额分配提供数据支持,并且要求企业制定和提交排放监测计划,进而规范企业的排放监测和核算。

虽然核算方法在逐步完善,但对于核查机构的监管仍存在不足。一位碳交易从业人士介绍,存在碳核查机构帮助企业多上报碳排放量的问题;虽然第三方核查机构的核查结果需进行复核,但复核仍由核查机构执行。

「各核查机构相互检查,如果你查出了我的问题,我也会去查你的问题,最终双方还是会达成妥协。」该碳交易从业人士说,欧洲碳交易市场初期也有诸多企业从事碳核查,之后这一市场逐渐被四大会计师事务所抢占,「『四大』不会为了企业的一点好处,就砸了自己那么多年的招牌,但这些碳核查公司,被查出来之后换块牌子还能做,监管没有那么严。」

此外,有些企业既做碳核查,又做碳资产管理。晏路辉称,「这两年已经好了一些,但仍然存在核查机构自身或员工成立碳咨询公司,一套人马、几块牌子,帮企业做碳排放核算、主观调整企业数据等情况。」另外,由于核查时间集中在履约期,一些核查机构人手不足,常临时招人来应对,也影响核查质量。

金融属性争议

「要建全国统一的碳市场,首先得明确这个市场的定位,是一个协助履约的工具,还是个金融市场?」前述地方试点碳市场人士表示。

目前,对于中国碳市场是否具有金融属性,仍然存在争议。国际市场上,各类碳金融衍生品发展迅速,是市场发现价格、提升交易量、对冲风险的主要工具,碳期货而非现货是碳交易市场的主要品种。但在国内市场,只有零星的远期交易,期货、期权等标准化合约交易尚未被允许。

根据证监会相关规定,期货、期权等标准化合约的交易都属证监会监管。近年来,证监会有关领导也不时公开称正在研究发展碳排放期货品种,此类发言最早可追溯至 2012 年,然而碳期货、期权产品一直是「只闻楼梯响」。

「碳交易市场肯定需要金融产品。」一位碳交易市场资深人士表示。各地试点均在碳金融方面有所探索,并开发了多种碳金融产品和服务,包括基金、债券、质抵押贷款、融资租赁以及碳配额远期衍生品等。然而,正如保尔森基金会刘琛和华能碳资产经营有限公司高级项目经理宋尧共同撰文所指出的,这些碳金融产品大部分是企业为了自身宣传进行的尝试性行为,经常出现「首个」「首只」等事件之后,就没有了下文,可见碳金融相关的商业行为还没有成为常态。

广州碳排放权交易所总裁孟萌介绍,目前广东推出配额抵押融资、配额回购融资、碳排放权远期交易和配额托管四大类碳金融产品。其中碳排放权远期交易业务开展 81 笔,累计交易碳排放权 551.59 万吨,成交金额 6727.54 万元;碳排放配额托管业务开展 44 笔,累计托管配额 1676 万吨;碳排放权回购业务开展 40 笔,累计交易 1561.16 万吨,回购业务成交金额共计 1.55 亿元;配额抵押融资业务累计开展 6 笔,抵押配额共计 290.29 万吨,融资金额 3332.49 万元。

「在这些产品中,回购做得比较突出,既帮助企业和投资机构融资,也为市场提供了流动性。抵押融资有银行参与,其他的金融产品有券商参与,未来也可能有基金和信托的参与。在监管方面,主要由交易平台根据相关产品的规则进行监管。」孟萌认为,金融机构的参与对碳金融产品很重要。

前述碳交易市场资深人士也认为,金融机构的参与,对提升市场流动性和价格发现有巨大作用。国际碳市场中,金融机构是主要参与方。只有碳市场活跃起来,才能引导企业重视,也才能达到引导社会资本投向绿色领域的最终目的。

然而,如何吸引金融机构更多地参与碳交易市场?前述国泰君安碳交易主管称,目前的碳交易市场还未形成规模,政策、规则等都尚未明确,是导致金融机构参与意愿低的主要原因。另有一家参与了三个试点首笔配额回购融资交易的券商人士表示,市场缺乏流动性是该券商完成头几单后便退出碳交易市场的原因,「市场交易量太小,买了都卖不出去。」

市场缺乏流动性又与市场参与者结构单一有关,而后者的解决正是需要引入更多金融机构。但有市场参与者表示,碳交易市场监管者一方面希望更多金融机构参与,但另一方面又尽量避免强调碳交易市场的金融特性。一位曾经管理过碳基金的人士认为,一些试点的主管部门没有明确鼓励交易的态度,例如发放的碳配额中,并非所有的碳配额都可以用来交易,又或者限制「自买自卖」。商品流通受到限制,市场自然不活跃,而基金要求市场随时可交易,因此碳交易试点开始时,市场上还有不少碳相关的基金产品,后来这些基金绝大部分都结束了。

除了金融产品和金融机构,碳市场还需要借鉴金融市场的监管方式。目前,不少试点碳交所对市场参与主体的准入要求较低或没有门槛,一般只要注册成会员就可以参与交易,这导致参与配额回购融资的一些碳资产管理公司,游离于监管之外。

碳交易市场的监管缺位,导致部分地区存在机构操纵碳价的乱象。有多位受访碳交易人士称,由于交易量太小、流动性仍不足,部分地区存在机构与交易所或主管部门勾结,「线上抬高价格,线下倒手」;而且由于碳交易市场信息严重不对称,容易形成寡头市场,「主要看谁跟交易所关系好」。在试点碳市场,课题、碳核查等诸多项目需要靠走通关系获得,碳交易领域未形成公平竞争的环境。

孟萌坦言,目前碳市场的交易监管存在能力不足、执法力度不强等问题,借鉴金融监管体系,尽快构建碳市场交易监管体系,可以比较好地解决这些问题,提高监管效率。

刘琛、宋尧撰文指出,从碳市场的长远发展看,要有完善的现货和期货市场,且伴随有丰富的碳金融产品,这要求「一行两会」积极参与碳市场。目前,中国碳市场主管部门是生态环境部,「一行两会」参与度低,如果可以在碳市场的顶层设计方面建立一个生态环境部与「一行两会」关于碳市场建设的工作协调机制,将从制度上保障碳市场未来的高效发展。

目前在中国应对气候变化领域,国家应对气候变化及节能减排领导小组为最高领导机构,由国务院总理李克强担任组长,成员为各相关部委的部级领导。在具体监管工作上,碳交易市场归属生态环境部的应对气候变化司监管。另有一家地方碳交易所人士称,各地试点碳市场,除了受当地气候处监管,由于碳交易所属于地方交易所,当地金融局或金融办也负责监管,但由于这些交易所体量小,地方金融主管部门对其关注不多。

此前,国家应对气候变化及节能减排工作领导小组中没有金融监管部门。国务院机构改革为金融机构参与碳市场建设提供了机会。2018 年 8 月调整后,央行行长易纲也成为领导小组成员,但「两会」(银保监会和证监会) 的领导尚未被纳入。

「这是非常显著的进展。」李高表示,金融在推动中国绿色低碳发展和应对气候变化方面发挥着非常重要的作用,对实现国家自主贡献目标也发挥着非常重要的作用,生态环境部将与金融主管部门、金融监管部门、宏观经济管理部门共同推进气候投融资方面的工作。

多项政策待协调

除了碳交易市场,中国在应对气候变化和节能减排领域还有多项其他政策安排,这些政策之间是何种关系,如何协调、如何发挥作用,也需要逐一理顺。

目前,除了碳配额交易,原发改委产业司和环资司还提出了用能权交易,国家能源局提出了可再生能源配额加绿色证书交易,这三种交易的对象都是节能配额指标。其中,用能权交易的是企业的用能指标;可再生能源配额,即通常所说的「绿证」,指在地区电力建设中,可再生能源发电需达到一定的份额,配套有绿色证书交易制度,政府对企业的可再生能源发电核发绿色交易证书,证书可以在企业间买卖。

这三个市场难免互相影响。国网能源研究院企业战略研究所所长马莉对财新记者表示,这三种市场机制相互联系,市场主体有很大的重合,价格也相互影响,需进一步加强协调,在总量目标协调、市场主体范围等方面探索。

除了市场机制,在中国的节能减排工作中,行政指令一直是主要着力点。2006 年起,国家发改委针对九个重点耗能行业,牵头启动了千家企业节能行动,此后行动范围逐步扩大。2017 年,重点用能单位「百千万」行动开始实施,即国家、省、地市分别对「百家」「千家」「万家」重点用能单位,设定「十三五」及年度能耗总量控制和节能目标,即「双控」目标,并为之配套有用能权交易。

清华大学中国碳市场研究中心主任段茂盛曾撰文指出,中国节能政策的设计和实施,对于全国碳市场的实施效果产生直接和重大的影响。全国碳市场不限制企业产量的提高,但「双控」目标在用能强度和总量上给企业提出了要求,且该目标的实现不能通过企业之间的交易完成,因此,在企业生产量大幅度增长的情况下,「双控」目标会成为约束企业最终决策的实质性政策,只要完成这一目标,不需额外努力,企业就可以实现免费碳排放配额的剩余。这样,全国碳市场政策就变得「冗余」,碳市场所提供的灵活性也无法被充分发挥,日后需要加强用能权交易与碳交易的协调。

中山大学广东省应对气候变化研究中心主任曾雪兰认为,温室气体减排也有助于降低能耗、优化能源结构、减少其他污染物,同时实施与碳交易机制关联性、相似度较高的用能权、节能量等交易机制,容易导致「多重激励、多重管制、多头管理」等问题,有必要对相关机制进行精简和协调。「由于控制碳排放意味着控制能耗和调整能源结构,碳交易机制的管控面囊括了用能权、节能量等交易机制,且碳交易机制对我国在参与国际秩序建立和增强国际竞争力等方面具有重要意义,可以考虑以碳交易机制作为实现节能减碳目标的统领性政策工具。」

此外,碳市场对促进可再生能源发展也有「死角」。段茂盛分析,中国的可再生能源总量目标和分类电价制度与全国碳市场紧密相关,若碳市场配额分配使得化石燃料机组配额普遍短缺,碳市场能够促进可再生能源发展;如果化石燃料机组的配额普遍剩余,碳市场无法起到促进再生能源发展的作用。

低碳与环保有时候也会出现矛盾。晏路辉认为,有的措施是低碳的,却不环保,例如光伏项目造成光伏板处理环境问题、水电项目破坏生态;有的措施是环保的,却不低碳,例如新上一套除污设备,却造成了能源和碳排放的额外增加。所以,建议主管部门统筹考虑,从社会影响力和危害紧迫性等角度充分考虑,制定一个协同长期透明的低碳环境政策制度。

随着 2018 年 3 月国务院机构改革,原国家发改委应对气候变化司转隶生态环境部,大气污染与气候变化的协同治理成为可能。李高此前在生态环境部例行新闻发布会上表示,下一步,生态环境部要在应对气候变化、温室气体排放控制、大气污染治理以及更广泛的生态环境保护工作中,在监测观测、目标设定、制定政策行动方案、政策目标落实的监督检查机制等方面进一步统筹融合、协同推进。

而为了控制酸雨,中国还曾引进排污权交易制度,即要求污染物排放总量不超过允许排放量的前提下,内部各污染源之间可以交易排污量。对碳市场并入生态环境部后,排污权交易与碳交易如何协同管理,生态环境部环境规划研究院环境政策部主任葛察忠此前表示,总的来看,排污交易和碳市场仍是两套独立的系统,还需要评估协同的需求是否迫切,以及如何整合。目前有关环境保护的法律法规仅对排污交易作出规定,对碳交易没有规定,两个制度的法律基础还需要整合;此外,需要整合的还有交易制度、交易平台、跟踪核定机制、信息披露等。

此外,全国碳市场覆盖的电力行业,正面临火电亏损与电力体制改革的变局。马莉认为,还需要协调碳市场与电力市场。全国碳市场机制设计需要根据电力市场化程度,合理确定电力行业覆盖企业范围,重点控制发电侧的直接排放,发挥市场机制和价格传导作用促进下游节能减排。此外,还需考虑碳价与电价协调问题。

除了碳交易,碳税是控制温室气体排放另一重要的经济工具。目前碳税已在加拿大、澳大利亚、英国、美国等 20 多个国家实施。这两项工具都曾被中国予以同等考量,早在 2008 年前后,国家发改委、财政部、原环保部等部门便对碳税展开了研究。但对于选择碳税还是碳交易,一直争议不休。

宋国军表示,理论上,碳交易和碳税在理想情况下,都能发挥作用,但实践中要看具体情况。税和交易的作用,在不同时段、不同省份不一样;税总体而言比较复杂,还需要整体上做一些研究。如果中国要改成收碳税,从实施层面很方便,因为有相关立法,只需要将二氧化碳等温室气体当做污染物收税。

北京大学国发院副院长徐晋涛对财新记者表示,建设碳市场最难之处在于基层不配合。他举例,深圳搞试点,市领导召集企业开会,召集了六次,企业才到齐。而在所有试点地区,往往地方政府重视的试点,做得更好。「环保政策,国家目标能否实现,全靠地方政府积极行动,光靠部门没用。」他表示,促进碳减排,关键需要调动地方政府的积极性,而碳税能够做到这一点,碳交易买卖在企业之间发生,收益也发生在企业之间,若实行碳税,地方政府能够得到收益,激励问题也就得到了解决。

另有多位业内人士表示,目前业内也正在讨论对于大型企业实行碳交易,对于小型企业可以征收碳税。晏路辉称,大企业有很大的减排空间,碳交易有激励效果,可能更愿意参与;而中小企业减排空间有限,采用缴纳碳税的方式更好,但也需顾及企业的纳税负担,可以考虑在征收碳税的同时,对于表现较好的企业减免其他税种。

No More.

MORE

减排技术往往涉及巨大投资,需要金融市场来支持,而金融市场比较容易与碳市场衔接,它本身其实也是金融市场

The Economist Technology Quarterly