过去三年半的脱欧进程已经一波三折,未来 11 个月的过渡期谈判依旧不会平静

当地时间 2020 年 1 月 31 日晚 11 时,英国在加入欧洲一体化组织 47 年后,正式脱离欧盟,开启未来的不确定之路。

「我们和欧洲站在一起,但我们不属于它。我们连接在一起,但并不是一体的。」英国首相丘吉尔在 1953 年曾如此形容英国与欧洲大陆的关系。丘吉尔虽然是欧洲一体化框架的重要献策者,但他并不支持英国加入欧洲一体化组织。直到 1973 年,着眼于经济利益的英国才加入欧盟的前身欧洲经济共同体 (EEC)。

近 67 年后,将丘吉尔视为精神领袖的首相约翰逊在脱欧演讲中说:「这并不代表着结束,而是一个开始。这是黎明破晓、我们伟大的国家上演新一幕的时刻。当然,一定程度上来说,这也是利用新的力量重新夺回的主权,来实现人民投票所支持的变革之时。」 他希望英国能摆脱欧盟的规则桎梏,自行发展,重现英国彼时的荣光。

从 2016 年 7 月英国脱欧公投脱欧派以微小优势获胜,到 2020 年 1 月英国正式脱欧,三年半的英国脱欧历程几乎可谓一场错综复杂的政治大戏,其中可以看到普通民众被抛弃的愤怒,政治操盘手的精明操控,老派精英政客的执拗强势,欧盟面对民粹分离主义抬头的无奈和挣扎,以及英国议会制下对首相权力的绝对限制。一场脱欧大戏,可谓西方国家在新的国际环境下所面临困境的集中浓缩。

而脱欧最终成功对英国这一曾经的日不落帝国而言,确实是更为艰难但也充满机会的一次开始。脱欧彻底重塑英欧之间的关系,在社会、经贸、安全、人员流动等多方面,英国将与欧盟在未来 11 个月的过渡期内进行艰难谈判。英国希望在国际舞台重建一个「全球化英国」的新国家身份,在脱离欧盟控制后,与美国、中国等世界主要经济体签订自由贸易协定。

贸易协定谈判

根据约翰逊政府与欧盟最终达成的《脱欧协议法案》,英国将在 1 月 31 日后进入为期 11 个月的过渡期,过渡期内,英国仍将遵守所有欧盟的规则,留在单一市场和关税同盟内,人员的自由流动也将继续,英国将继续向欧盟缴纳集体预算,但英国将失去在欧盟机构和决策过程中的代表权和发言权。英国和欧盟可以在今年 7 月决定是否将过渡期延长一年或者两年。

过渡期后,英国将同时退出欧洲单一市场和关税同盟,在劳动力和环境标准上也不再遵守欧盟标准,在农业和制造业标准上保留为未来双方贸易协定谈判预留的灵活性。

为了避免属于英国的北爱尔兰与爱尔兰之间产生硬边界,脱欧协议对北爱尔兰进行特殊安排:北爱地区随英国整体脱离欧洲关税同盟,也将参与未来英国的贸易协定。然而,在单一市场方面,北爱尔兰继续遵守农产品等货物标准以及欧盟标准的增值税等欧洲单一市场规则,同时保留一个对欧盟关税同盟开放的窗口。在这样的安排下,法律上英国和欧盟未来的边界是在北爱尔兰和爱尔兰之间,但实际上的关税边检将设立在北爱尔兰与英国其余地区之间。

在这一法案下,英国如何利用自主贸易政策重振经济,是约翰逊政府面对的首要难题。2019 年英国的经济增长为 2010 年以来最低值,英格兰银行也调低了 2020 年的经济增长目标,从 1.25% 降低到 0.75%。但约翰逊式的彻底脱欧,在经济学家普遍看来,对英国经济弊大于利。

伦敦国王学院经济和公共政策教授波特斯 (Jonathan Portes) 在接受财新记者采访时表示,同时退出单一市场和关税同盟意味着更多的贸易壁垒,英国企业向欧盟出口将会更困难,而欧盟向英国的出口将会更昂贵,跨国企业在英国投资建厂的意愿将会减弱。欧盟作为英国最大贸易贸易伙伴和最大直接投资来源地,就算英国与其他国家签署贸易协定,也「几乎不可能」弥补在对欧贸易方面的损失。

波特斯强调,英国与欧盟的关系在目前和可预见的未来都是最为重要的,这一关系还会对未来英国与其他国家的关系造成影响。很多海外企业,例如日本车企在英国投资建厂,着眼点就是能通过英国进入欧洲单一市场。

为了降低脱欧后英欧之间的贸易壁垒,避免对英国经济造成影响,约翰逊政府最为紧迫的任务是与其最大贸易伙伴欧盟展开贸易协定谈判。英国前财政大臣哈蒙德 (Philip Hammond) 在 2019 年接受财新记者专访时也直言,脱欧后对海外投资者和英国企业最有利的协议,就是一份能让英国与欧盟继续维持紧密经济伙伴关系的协议。这将在最大程度上推动英国经济发展。

约翰逊提出的目标是在 11 个月过渡期内完成谈判,但目前看来,难度不小。欧盟预计最早将在 3 月初开始与英国谈判,要在 12 月 31 日达成协议,双方需要在秋天结束前达成一致,才有时间进行文本校对、翻译以及让欧盟 27 个成员国投票通过。

新任欧委会主席冯德莱恩表示,约翰逊提出的谈判时间表是「不可能」完成的,而未来的谈判将比此前英欧双方关于脱欧协议的谈判更为艰难。未来英欧双方自由贸易协定的谈判,将是彼此之间权利和义务的平衡交换,条款也将复杂而冗长。正如冯德莱恩在伦敦的演讲中所说:「我们之间伙伴关系不可能也不会像之前一样紧密了。每一个决定都是交易的结果。」

负责与英国进行自由贸易协定谈判的欧盟贸易专员霍根 (Phil Hogan) 更是直言,约翰逊自主划定的最后期限是一种边缘策略 (brinkmanship),即将谈判逼至最后边缘,试探对方的忍耐极限,以获取最大利益,而这种策略在与欧盟的未来谈判中并不会成功。

在英欧未来贸易协定谈判问题上,焦点在于公平竞争机制。目前欧盟是全球在生产环境标准以及商品质量标准上要求最高的地区,英国一旦脱欧,将可能不再遵守这些为企业带来一定负担的标准,前首相特雷莎·梅的脱欧协议草案其实从法律层面遵守了公平竞争机制,而在约翰逊版本的《脱欧协议法案》中,将「公平竞争机制」从法律效应的正式协议文本中删除,将其放到了不具有法律效应的政治宣言中;另外,此前的脱欧草案中的「英国将会在相关领域考虑遵守欧盟规则」这一表述也被删除。

欧盟担忧如果英国不再遵守公平竞争机制规则和监管标准,将对欧盟的生产者带来巨大的竞争压力。在目前欧盟成员国内部关于英欧贸易谈判的准备文件中,欧盟希望未来英欧贸易协定中的公平竞争机制包括对税率、劳工标准、环境政策和政府补贴的严格规定,以确保英国未来不能通过降低成本,向欧盟单一市场倾销低价产品。

欧盟认为,公平竞争机制中主要措施是双方都应该作出承诺,未来的上述多方面标准不能低于目前的共同欧盟标准。另外,欧盟还提出了一项特殊概念「非低于」,即一方如果提高了标准,另一方也需要紧跟变化,这其实比仅仅要求维持现阶段双方共同遵守的标准更为严格。

欧盟也强调,不会与一个经济强大的邻国,在没有保证公平竞争机制的情况下,签订任何贸易协定。

欧盟首席脱欧谈判代表巴尼耶 (Michel Barnier) 强调,如果英国坚持脱离欧盟标准,那么达成零关税无配额限制的贸易协定是不可能的。欧盟将在谈判草案中明确要求英国需要「动态」遵守欧盟的环境和劳工标准。而在最为敏感的国家补贴问题上,欧盟也要求英国必须紧跟欧盟规则的变化。欧盟提出,如果英国能遵守上述要求,双方的自贸协议可以是包含服务贸易的零关税贸易协定,在电信和管理咨询行业等领域将壁垒最小化。

在接下来的几周内,欧盟各国政府将就是否进一步强化欧盟要求进行讨论,修改谈判草案。欧盟计划在 2 月 25 日的部长级会议上通过这项谈判草案。

而英国目前的态度也颇为强势,耐人寻味。英国财政大臣贾维德 (Sajid Javid) 和英国外交大臣拉布 (Dominic Raab) 近期先后公开直言英国不会遵守欧盟规则。约翰逊则在 2 月 3 日名为「释放英国潜力」的演讲中直接强调:「一个涵盖接受欧盟规则的贸易协定是没有必要的。」

约翰逊政府目前希望与欧盟签署的高自由度贸易协定,类似于欧盟与加拿大在 2016 年签署的自贸协定 CETA。CETA 中规定,免除 98% 的双边货物关税,双边互相开放从联邦到地方层面的公共建设合同,对欧盟的产品地理标志进行保护。加拿大出口的农产品 (包括禽类、猪肉、牛肉以及蛋类) 将被收取一定关税,并且限制了一定的出口数量额度。

在这一贸易协定中,加拿大仅仅需要遵守欧盟在农产品进口方面的部分标准 (例如牛肉不能使用生产激素等),欧盟和加拿大都保留了在公共利益领域 (包括环境保护和健康安全) 自主监管的权利。在国家补贴问题上,CETA 也并未要求加拿大执行欧盟的国家补贴规定,或者按照欧盟国家补贴法规对国家补贴预先授权。

CETA 中最为引发争议的是一项投资者与国家间的争端解决机制,它允许企业因政策影响其利润起诉政府。欧盟内部的反对者认为,这一机制将阻碍环境以及健康领域新法规的引入,损害了欧盟消费者包括食品安全在内的利益,也对欧盟小农生产者不利。

总结而言,欧盟目前对英国提出的要求,较 CETA 更为严格。约翰逊则认为,加拿大式贸易协定「开放了市场,同时也避免了对欧盟标准的全面照搬」,英国也不会参与任何的「倾销」,也无意削减环境和社保标准。他在 2 月 3 日说,如果欧盟拒绝与英国签署类似于 CETA 的协议,那么英国只能与欧盟达成类似于澳大利亚与欧盟的贸易关系:以世贸组织规则为基础,几近于「无协议」。他还强调,就算英国和欧盟在过渡期结束前不能达成自贸协议,英国也能走向繁荣。

目前约翰逊政府的强硬表态,展现了硬脱欧派主导下,政府对英欧之间彻底分道扬镳的政治期许,但难言实际。英国最大的商业联盟 Unite 警告称,如果未来英国抛弃欧盟标准,设立自己的标准,那么企业就需要向欧盟申请单独的生产许可,并且采用两套生产标准,必将大大提高成本。英国国家农业联盟也认为,如果英欧只能以世贸组织规则为基础进行贸易,将导致英国出口欧盟的农产品面临高额关税 (牛肉关税可以达到 80%)。

《金融时报》在社论中提出,英国应该与欧盟重建互信,英国需要与欧盟签署的自贸协议,也远比 CETA 更广泛。零关税和无配额要求并不足够,仍然无法解决英欧间的多项矛盾:欧盟渔民是否有权在对其收益至关重要的英国海域捕鱼,直布罗陀飞地究竟归属于英国还是西班牙,欧洲法院是否将在未来双边关系中扮演任何仲裁角色等。

在渔业问题上,目前英欧的最新表态仍然针锋相对。约翰逊提出英国已准备好与欧盟达成捕捞权相关协议,该协议将每年举行谈判,并且「确保英国水域首先让英国渔船捕捞」。巴尼耶则提出,英国进入欧洲市场的权益,与欧盟渔船进入英国水域的权益直接相关。

波特斯告诉财新记者,目前英国要变为一个去监管的国家,并不存在足够的政治支持,经过多年发展,英国本质上是一个发达的欧洲经济体,英国未来越是不愿采纳欧盟标准,那么脱欧后双方之间的距离将会越远,为了保护欧洲单一市场,欧盟必然将树立新的贸易壁垒。

欧洲国际经济政策中心 (ECIPE) 英国贸易政策项目主任赫尼格 (David Henig) 向财新记者表示,英国将变为低监管国家的可能性很小。而如果英国不签署包含最低限度的环境和劳工法标准、国家补贴限制以及部分产品标准的公平竞争机制条款,双方将不可能达成自贸协定。

赫尼格强调,在现代经济当中,要「去标准」非常困难。英国在未来与欧盟的谈判中,也不可能摆脱标准。劳工和环境标准问题上,关键是在于未来如果欧盟的标准进一步提高,英国是否会同意按照欧盟的标准进行调整。这将会是最为困难的谈判。

而赫尼格的判断是英国不会跟着欧盟走,但英国也不会变为纯粹低监管和低标准的地区,而是需要在贸易和监管标准之间维持平衡。波特斯则认为,未来谈判最为困难的是在国家补贴问题上,究竟应该对国家补贴进行怎样的限制。

英欧是否有可能在今年之内完成谈判,贸易专家普遍的看法是英欧在年内达成全面和深入的协议难度极大,但双方可能达成一些谈判难度较小的轻量协议,例如免关税贸易等,但涉及细节谈判难度较大的协议,例如国家补贴和环境劳工标准等预计将很难在今年之内完成。

而英国与欧盟的谈判的同时,英国也开始积极寻求与美国进行贸易协定谈判。美国早已是英国最大的出口目的地,一个价值 600 亿美元的市场。美国在英国的外国投资中所占份额最大,约为 4250 亿美元。2017 年以来,双方已经经过六次初步讨论,并均对最终达成贸易协定表现出紧迫感。

但与美国的贸易谈判也并不容易。美国对英国提出的诸多苛刻的要求,例如英国应扩大美国农产品进入英国市场的机会。另外,美国还瞄准了英国最受到民众关注的国民健保体系 (NHS),呼吁美国公司公平、透明和非歧视地进入英国药品市场。

英国反对党工党对包括劳工和环境标准在内的英美贸易协议表示反对,其他反对党也对英美贸易协定持批评态度。英国目前尚未正式宣布其对英美贸易协定的诉求。约翰逊已强调,将禁止美国公司进入 NHS。

伦敦国王学院政策研究所研究助理贝文顿 (Matthew Bevington) 在分析英美贸易协定前景时称,英国的首要任务是与美国达成某种形式的贸易协定,约翰逊和特朗普都想加快速度,因此双方不可能达成一个非常深入的协议。另外,英国公众几乎没有意愿要降低食品安全标准,或开放本已薄弱的英国农业部门让美国参与竞争。

另外,英美双方达成贸易协定的可能性,也与欧盟与英国之间进行贸易谈判息息相关。特朗普已表示,如果英国想与美国通过贸易协定,大幅扩大双边贸易,约翰逊应抛弃此前与欧盟达成的脱欧协议法案,彻底无协议脱欧。

如果英国想享有进入欧盟单一市场的特权,符合欧盟法规,但势必会影响与美国的协议;相反,如果英国想优先与美国达成贸易协议,就会与欧盟的规章制度相去甚远,英国进入欧盟单一市场会受到更多限制。具体而言,美国和欧盟目前向英国提出的要求是矛盾的。

美国的首要目标是向英国市场销售更多美国产品,尤其具有争议的是不符合欧盟标准的氯洗鸡肉和经激素处理的牛肉。欧盟在食品、环境等领域的标准比美国高,在谈判中一向颇为强势的美方势必将要求英国放弃采纳欧盟的标准,以方便美国向英国市场销售更多产品。但约翰逊要让美国的「低标准」农产品进入市场,则将面临国内舆论的重压。工党主席科尔宾就曾以让美国鸡肉进入英国超市来抨击约翰逊,他甚至讽刺美国的食品安全标准为「允许辣椒粉中掺有鼠毛,橙汁中有蛆虫」。

赫尼格就告诉财新记者,如果英国与美国达成的贸易协定包含食品等相关领域的规则和标准,这将导致与欧盟签署协议的难度增加。

正如特朗普所说,如果英国无协议脱欧,反而有利于美英贸易协定的达成,因为届时英国将面临食品和药物短缺,英镑兑欧元汇率下滑,英国将在彻底摆脱欧盟标准的情况下,迅速与美国达成协议,以便于进口美国食品和药品。

英国肯特大学国际关系教授惠特曼 (Richard Whitman) 也向财新记者表示,如何平衡与美国和欧盟的谈判,在中长期而言就是英国究竟是希望继续做一个聚焦于欧盟的强监管资本主义经济体,还是说希望采纳新的更为接近于美国的自由化跨大西洋经济模式的问题。

在英美关系前景不明的情况下,不少分析认为,英国脱欧后,肯定会将目光转向中国,以寻求和中国更多的贸易,吸引更多来自中国的投资,这可能为中英两国建立更深层次的关系提供机会。

对脱欧后的英中关系,英国驻华大使吴百纳告诉财新记者,随着中国进一步开放市场,未来两国的合作机会也将不断扩大。中英在 2018 年发起了一个经贸前景评估机制,双方希望能找到最大化贸易的方法,而并非仅仅依靠自贸协定。随着中国继续开放金融市场,英国企业预计将会有很大机会。

谈及英国和中国未来的关系,贝文顿分析说,英国将被迫在中国和美国之间作出选择,而它总是会选择美国。中国依旧将是英国的重要贸易伙伴,英国将希望能与美国和中国都建立富有成效的关系。

但美利坚大学国际服务学院教授讲师马丁 (Garret Martin) 对英美关系前景则并不乐观。他分析说,无论在贸易,还是在 5G 网络上,欧盟和美国都对中国采取强硬路线。英国将希望避免疏远北京,但又因为担心会激怒其传统的欧美盟国,所以究竟要如何拿捏是一个要考量的问题。

1 月 28 日,英国政府正式宣布,将不排除华为参与 5G 网络建设,但同时提出限制:仅在 5G 网络非核心区域使用华为设备,另外还将限制华为在内的高风险设备提供商在英国网络设备市场的份额不能超过 35%。

美国高级官员此前威胁英国,在脱欧后签署的英美贸易协定,可能受到英国在华为问题上决策的影响。在经历长时间的决策后,作为美国主要盟友的英国政府作出的决定具有重大意义。英国也是作出不排除华为决策中,最为重量级的国家。

移民政策与全球化英国

在贸易之外,移民政策也成为英欧之间谈判的焦点。目前英欧双方民众,均不需要就工作和拘留申请任何签证。在双方一切关系安排不变的过渡期结束后,欧洲公民在英国的生活和工作权利将终止,英国人在整个欧盟的迁徙和工作权利也将终止。

英国政府表示,将保护过渡期结束后仍然在英国居住的欧盟公民的权利,但这部分民众仍然需要在新建立的「欧盟安置计划」中申请和注册。任何在英国连续居住至少五年的欧盟公民有资格进行申请「安居」身份,不满五年者可以申请「安居前」身份。目前大约有 350 万名欧盟公民在英国居住。

过渡期期间,欧盟公民有权搬到英国居住,只要他们申请上述计划。而在过渡期结束后,欧盟公民进入英国,就将受到未来英国统一对外移民政策的管辖。

2019 年 12 月,约翰逊公布了保守党拟在脱欧后推出的类似于澳大利亚的积分移民政策。此政策对移民者的具体技能和职业进行评分,分数达到不同标准,可以申请不同等级的签证,同时则禁止低技术的人永远留在英国。这一政策赋予了中央政府更多的权力对移民进行管理,此政策会令英国对全世界的优秀人才开放国门,也会令英国的移民政策更公平,同时减少进入英国的总移民数量。

但这一计划目前仍面临争议。批评者认为,这一政策将导致来到英国的欧盟移民数量减少,这种情形对英国是一种损失,因为欧盟移民对英国的经济和文化产生了非常积极的影响。

而对英国目前在欧盟工作生活的 130 万人而言,在过渡期内,他们也同样需要在过渡期结束前额外申请居住证明。过渡期结束后,这部分英国民众的居住权将得到统一保护,但英国民众需要在所居国申请永久居住权,才能再享受脱欧前的相同权利。另外,在脱欧后,英国公民在欧盟内部自由流动的权利将被取消,但欧洲议会已经呼吁给予英国公民的自由流动权。

对英国来说,与尽早顺利脱欧同等重要的是,脱欧后在世界舞台上找到自身位置,发挥自身影响力。对此特雷莎·梅和约翰逊均提出了「全球化英国」这一愿景:依照这一愿景,脱欧之后,英国将摆脱欧盟束缚,有能力再次在世界舞台上赢得自己独立的标杆,成为一个真正全球化的英国。

然而,这一愿景却被不少分析解读为英国殖民主义情结的延续。马德里 IE 商学院变革治理研究中心「世界未来项目」研究员坎帕内拉 (Edoardo Campanella) 在《外交政策》杂志上发表分析文章称,约翰逊的梦想是用「全球联盟」(Anglosphere) 取代欧盟,这并非新鲜。自殖民时代结束以来,英国就一直在寻求恢复这一地位。顽固的脱欧主义者将脱欧后的光明未来寄托在复兴帝国过去的辉煌上,即重新建立一个以英国为中心,并与美国和英国前殖民国家紧密连接的盎格鲁圈。

美利坚大学的马丁认为,脱欧之后短期时间内,英国在全球的角色毫无疑问将面临重大挑战:首先,英国必须从过去几年的脱欧过程中恢复元气;其次,英国将经过一个过渡期,重新思考自身在世界舞台上的地位,并培养其在多个领域的专业知识。毕竟,多年来,一直是欧盟在代表其成员国负责贸易协定的谈判,英国没有大量贸易谈判者。

国王学院的贝文顿则告诉财新记者,脱欧后,英国面临着一个很现实的问题是,就是与数十个国家重新商定贸易协定,这将占用大量资源,并分散对其他优先事项的注意力。还有一点需要注意的是,「全球化的英国」并不意外着英国要采取单独的行动,英国未来的国际影响力将通过与联盟一起解决其关心的问题,例如恐怖主义和气候变化等来体现。

马丁认为,英国脱欧将对英国的外交和安全政策产生根本性影响。43 年来,英国一直是欧盟成员,这深刻影响了伦敦的外交政策及其认同感。多年来,与欧洲伙伴在世界舞台上进行非常紧密的合作已经成为惯例。一旦退出欧盟,英国就有机会重塑和重新定义其外交政策,其将在国际舞台上拥有更大的选择自由。

在他看来,这对英国是个好消息,但关键的挑战是,英国脱欧正值国际环境面临诸多不确定、大国之间的关系紧张程度加剧之时。约翰逊希望英国能紧密合作,并从与美国、欧盟和中国的紧密联系中受益,使英国在世界舞台上发挥最大的作用,但这或许并不能实现。如果大国之间的紧张关系仍然存在,英国就会被迫作出明确取舍。例如,英国可以继续捍卫伊朗核协议,但可能无法与美国建立更紧密的关系。

Related

Leave a Reply

Your email address will not be published. Required fields are marked *