空中交通管制问题多多。工会和其他既得利益者阻挠改革

乍看起来,位于偏远的马斯特里赫特机场 (Maastricht) 附近的这片工业区似乎与民航业的未来沾不上边。但这里坐落着马斯特里赫特高空空域管制中心 (以下简称 MUAC)。同一时间里有多达 100 名空中交通管制员在这里忙碌,以确保在比利时、卢森堡、荷兰以及德国西北部上空飞行的飞机不会相撞。该中心管控着欧洲最繁忙的空域之一,空管员们每天要引导 1200 架飞机穿过比利时一段夹在两个军事禁飞区之间、16 公里的狭窄通道,不能有任何险情发生。

由政府间机构欧洲航空安全组织 (以下简称 Eurocontrol) 于 1972 年创立的 MUAC 在世界上首开了国家间共享空管员的先河,并且仍然是独此一家。它是欧洲现代化程度最高、成本效益最高的控制中心之一,这在一定程度上得益于对技术的运用。例如,在 MUAC,飞行员和空管员通过数字信息交流,速度比双向无线电通话快得多。「这里就是未来的样子。」MUAC 的主管约翰·圣图尔巴诺 (John Santurbano) 微笑着说。然而并没有什么国家正在积极实现这样的未来,尽管在世界各地,日益严重的拥堵让航班延误和取消变得更加司空见惯。

马斯特里赫特异常

MUAC 的控制室远未普及。世界上大多数空管员仍然依赖二战时期的技术。尽管使用全球定位卫星成本更低也更精准,但他们还在用雷达定位飞机。信息交流是通过语音无线电而非数据传输器完成。并且,很难想象在数字化时代,美国的空管员还在互传纸条来追踪飞机。而与此同时,雷达捕捉不到、对语音信息又置若罔闻的小型无人机不仅数量激增,飞得也更高了。

这样的空管系统跟不上需求。在世界各地,更繁忙的交通和吃紧的调控能力使得航班延误和取消大幅增加。在美国,2012 年至 2017 年间,由空管问题导致的航班延误时长飙升了 69%。2017 年,中国每趟国内航班的平均延误时间飙升了 50%,目前仍为 15 分钟。欧洲情况恶化的速度超过其他任何地方 (见图表)。根据 Eurocontrol 的数据,去年因航路交通流量问题导致的航班延误时长增加了 105%。航班延误有超过 60% 是因空管能力或人手不足引起,25% 与天气有关,还有 14% 是由空管员及其他工作人员罢工所致。Eurocontrol 的负责人埃蒙·布伦南 (Eamonn Brennan) 预计,今年的情况至少会和去年一样糟。

由此付出的代价是巨大的。Eurocontrol 估计,去年因空中交通流量问题造成的航班延误和取消给欧洲经济带来的损失达 176 亿欧元 (208 亿美元),比 2017 年增长了 28%。让飞机在空中盘旋或者绕飞都会浪费燃油,而根据爱丁堡大学的格雷厄姆·斯皮纳迪 (Graham Spinardi) 估算,更高效的空管系统可以为每架航班节省 5% 到 10% 的燃油。此外,多次发生险情也动摇了公众的信心。2017 年,加拿大航空一架载有 140 人的喷气飞机误解了空管员的指令,险些降落在一条停有四架飞机的滑行道上。2016 年,由于空管员的指令混淆了左右,长荣航空一架从洛杉矶起飞的飞机飞到了一座山峰边,非常危险。

而这恰恰是空管系统意图避免的。现行系统是在上世纪 50 年代一连串致命空中撞机事故发生后开发的。1956 年,两架飞机在大峡谷上空相撞,机上 128 人全部遇难。很快,美国在 1958 年授权联邦航空管理局 (以下简称 FAA) 管理国家领空的交通。其他国家随后也建立了自己的空中交通管制系统。

根据调研公司 Markets and Markets 的数据,空管服务的市场价值超过 140 亿美元。但有别于航空公司和机场,空管部门基本上仍由国家政府经营,少有例外。在欧盟 28 个成员国中,只有英国和意大利两国的空管服务有私人股东。

异想天开

现行空管系统的缺陷在 50 年代就已经显现出来。1960 年,英国、法国、德国,以及荷比卢三国建立了 Eurocontrol,意在实现空域一体化。2001 年,欧盟将打造「欧洲单一天空」定为官方政策,希望以此提高效率,并通过规模经济节约资金。单一的空中交通监管机构可以根据交通流量而非国家边界把欧洲大陆划分成若干区域。

但是,自 1960 年以来,除了 MUAC 负责的一小块区域之外,其他地方几无进展。其中一个原因是英法两国出于军事原因希望保留各自的领空主权。但空管员们自己也持反对意见。去年 10 月,欧洲各国空管员工会的协调组织 ATCEUC 抨击了制定目标改进空管服务的想法,说那是 「浪费时间和精力」。工会认为整合空管系统是为了暗中引进新技术,这将为航空公司和乘客省钱,但却会威胁空管员的饭碗。ATCEUC 坚称「人必须依然是空管的核心」。此外,工会和各国政客不希望单一的监管机构将高薪工作转移到劳动力相对低廉的东欧国家。

Eurocontrol 的网络战略主管拉兹万·布库罗尤 (Razvan Bucuroiu) 表示,在无法充分整合各国空管系统的情况下,Eurocontrol 正试图鼓励航空公司和各国空管机构将航班改道至不太繁忙的航线,以减少延误。随着今年 4 月伊斯坦布尔新机场的全面投用,该组织还重新设计了远至瑞典马尔默 (Malmö) 的航线。

但是,总部位于布鲁塞尔的航空业协会 A4E 的托马斯·雷纳特 (Thomas Reynaert) 解释说,这些措施也只能「止血一个夏天」。它们增加的空管能力将很快被日益增长的航空出行需求所抵消。而且这些新设计的航线越长,就越浪费飞机燃油。

因此欧盟正在改变策略。4 月,它发布了一份报告,呼吁创建「数字欧洲天空」。它不再试图整合各国的空管系统,而将重点放在了降低成本上,例如设定统一的数字化标准,以确保各国投资建立相互兼容的系统。过去空管员被限定只能在一个地区工作,欧盟也将改革执业制度,鼓励他们到有需要的地方去。

由此可见,欧盟已经认识到整合空管服务并非灵丹妙药。毕竟,像美国和中国这两个和欧洲大陆一般大小的国家虽然都拥有单一的空管服务,也依然经受着交通堵塞日益严重的压力。

在许多地方,因军事用途而关闭的领空让选择变得有限。根据咨询公司亚太航空中心 (Centre for Asia Pacific Aviation) 的数据,中国五分之四的领空留为军用。因此,开放给民航的狭窄通道就非常拥挤。英国的解决之道是只在空军演习期间才关闭军事空域,而不像欧洲其他国家和中国那样一直关闭。

政府直接运营空管系统也带来了问题。例如在美国,作为政府机构的 FAA 很容易受到国会削减预算的影响,并且不能通过贷款投资新技术来提高生产率。结果是,2017 年加拿大每个飞行小时的管制成本比美国低近三分之一。加拿大航管公司 (Nav Canada) 是一家可以贷款的独立公司,它已经将纸质飞行进程单换成了电子版,并将这项技术授权给世界各地的其他空管系统。公有的属性还可能促使工会要求过高的薪资。2010 年,西班牙政府发现至少有 10 名空管员的年薪超过 81 万欧元 (110 万美元)。如今,西班牙空管员的平均年薪超过 20 万欧元,是该国平均工资的七倍多,并且高于飞行员的收入。法国参议院财政委员会的一份报告显示,2004 年至 2016 年间,好斗的法国空管员们总共罢工了近九个月,主要是为了支援其他国有部门的工人罢工。

开放领空

尽管如此,航空公司认为单靠私有化并不能解决问题。欧洲最大的廉价航空公司瑞安航空 (Ryanair) 的肯尼·雅各布斯 (Kenny Jacobs) 指出,空管服务无论是否国有,都可能收费过高。例如,2017 年 MUAC 的利润率为 70%。瑞士咨询公司 Aviation Advocacy 的安德鲁·查尔顿 (Andrew Charlton) 认为,空管服务必须要相互竞争以降低成本。如果不同的私营公司拥有不同区域的特许经营权,它们就可以为航空公司提供具有竞争力的价格和服务来吸引航班。政府可以每五年或十年拍卖这些特许合约来鼓励竞争。

还没有什么地方走得这么远。不过一些国家已经将自己的空域管制外包。长期以来,澳大利亚、斐济和新西兰一直在为太平洋岛屿国家的政府管理空域。匈牙利高瞻远瞩的空管服务机构 HungaroControl 自 2014 年以来一直为科索沃提供这项服务。它还是远程机场管制塔台的先行者,希望最终能利用匈牙利当地更廉价的劳动力,从位于布达佩斯的总部向其他机场提供管制塔台服务。

尽管如此,如果没有更大的政治决心,不太可能出现真正的变革,让每年夏季数以百万计的假期不再被空管失灵毁掉,日内瓦智库 ATM 政策研究所 (ATM Policy Institute) 的大卫·麦克米伦 (David McMillan) 表示。欧盟官员私下承认,短期内他们对按照 Eurocontrol 最初的意图整合空管服务不抱希望。同样,在美国,一项仿照其他发达国家、将 FAA 的空管服务剥离为一个独立实体的初步提案去年在国会搁浅。尽管这些提议受到大型航空公司、机场和空管员工会的支持,却遭到了商务航空游说团体的反对,他们担心私人飞机最终可能被迫缴纳空管服务费,而目前这笔费用由美国的纳税人买单。

因此,回到马斯特里赫特的 MUAC,圣图尔巴诺开玩笑说,如果今天要他指点一位年轻人怎么找到一份薪水高、未来几十年内又不大会被自动化淘汰的工作,他会建议去空管部门。「我们这一行的改革就是这么成功。」 

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