中国对非洲的贷款开始效仿西方

五月,肯尼亚总统乌胡鲁·肯雅塔从人们的视野里消失了 10 天。肯尼亚人在推特上用「#FindPresidentUhuru (寻找总统乌胡鲁)」的话题标签佯装关注。一则寻人启事呼吁大家提供线索,寻找一位身高 5 英尺 8 英寸的非洲男子的下落,他最后一次出现在北京。一位政府发言人试图安抚公众,说肯雅塔一直在办公室里「沉思」。但其他人猜测总统访华后陷入了恐慌,因为他没能为肯尼亚雄心勃勃、投资 100 亿美元的铁路项目的下一阶段拿到新贷款。

肯雅塔受到打击也情有可原。北京对非洲的慷慨有时候好像无穷无尽 (见图表)。去年 9 月,中国承诺再向非洲提供 600 亿美元的援助和贷款。国家主席习近平承诺说这些钱「不附加任何政治条件」。坦桑尼亚的铁腕总统约翰·马古富力 (John Magufuli) 很高兴。他抱怨说,西方的援助总是附带一些「奇怪的条件」,比如坚持认为坦桑尼亚不应该关押男同性恋。「中国是真朋友。」他热切地说道。它的帮助是「无偿的」。

同中国搞好关系让坦桑尼亚受益匪浅。约翰·霍普金斯大学的中非研究所 (China-Africa Research Initiative) 估计,自 2010 年以来,坦桑尼亚已获得超过 20 亿美元的中国贷款。2013 年,中国同意为投资 100 亿美元的巴加莫约港 (Bagamoyo) 提供融资并负责建设。巴加莫约曾是一个奴隶和象牙贸易的大转口港,如今是个沉寂的渔村。

肯尼亚受益就更多了。它是较早参与中国全球基础设施项目「一带一路」的非洲国家。2006 年至 2017 年期间,它至少吸收了 98 亿美元的中国贷款,在非洲国家中排第三位。

肯雅塔此前肯定以为,他在铁路项目上押注了很多政治资本,理应从习近平的资金中再分一杯羹。这条铁路是中国在非洲最引人注目的项目之一,而且中国政府已拨出 47 亿美元为项目的前两期提供融资。蒙巴萨港和肯尼亚首都内罗毕之间近五百公里的铁路段已经开通运行。第二段接近完工。肯尼亚原以为中国会为到维多利亚湖 (Lake Victoria) 畔的基苏木 (Kisumu) 的倒数第二段铁路提供 35 亿美元。如果中国的最终愿景是建设一个连接资源丰富的非洲内陆各国和印度洋港口的铁路网,为什么要中途停止资助该项目呢?

有些非洲人怀疑,中国故意向一些国家提供超出其偿还能力的贷款,目的是在这些国家违约时夺取它们的战略资产。他们以位于斯里兰卡由中国融资的汉班托塔港 (Hambantota) 为例。该项目在商业上失败后,一家中国国有企业取得了控制权。汉班托塔可以成为中国海军舰艇在印度洋巡逻时一个便利的停泊点。「斯里兰卡陷入的这种状况可能不会是什么特例。」肯尼亚著名的参议员穆图拉·基隆佐 (Mutula Kilonzo) 说。「它也会在非洲国家发生。许多贷款的条件是……债务陷阱。」

约翰霍普金斯大学的黛博拉·布罗蒂加姆 (Deborah Brautigam) 则认为汉班托塔只是一个个案。她研究了三千多个由中国融资的海外项目,发现这是唯一一个这类资产被没收以偿还债务的例子。

但非洲领导人还是大为惊慌。与中国对话的气氛越来越紧张。6 月 7 日,马古富力无限期地暂停了巴加莫约的建设,拒绝了该项目的中方合作伙伴提出的 99 年租约以及禁止在坦桑尼亚其他地方开发港口的要求。他转换自如地从拉拉队队员瞬间变成了批评者,指责该公司提出了「只有疯子才能接受的苛刻条件」。去年,塞拉利昂取消了一个由中国资助建设的新国际机场项目,担心这会带来太多债务。

认为中国密谋将印度洋变成中国内湖的想法让中国在非洲积累的政治资本受到了威胁。自肯雅塔 2013 年上台以来,肯尼亚的公共债务几乎增加了两倍。去年,国际货币基金组织将该国的债务危机风险从低提升到中等。如果肯尼亚违约,中国可能面临指责。

中国的犹豫也反映出之前项目的表现不均衡。吉布提和亚的斯亚贝巴之间的一条铁路于 2017 年完工,中国国有保险公司中国信保的首席经济学家去年表示,这条铁路给公司造成了 10 亿美元的亏损。腐败和管理不善抬高了成本。有时计划带有不切实际的乐观主义色彩。之前预计巴加莫约港的集装箱吞吐量会超过欧洲最大的货运港口鹿特丹。

肯尼亚的铁路从一开始就不乏批评声音。腐败让它成了一项极其昂贵的冒险,每公里轨道的成本是国际平均水平的两倍。铁路的货运能力计算有误,实际运量仅为预计的 40%。本来用这条铁路运货应该比用公路便宜,结果却相反。尽管如此,肯雅塔政府强迫所有离港集装箱经由铁路运输。倒霉的蒙巴萨贸易商不得不为此买单,包括海运过来、发往内罗毕的货物以及原路返回的货物。中国似乎迟迟才意识到往糟糕的押注上砸钱是个错误。

所以中国转而采取谨慎的态度。总统的一位顾问表示,肯雅塔及其代表团 5 月抵达北京后的经历不同以往。肯尼亚人不仅被问到钱的问题,还被问到腐败问题。肯雅塔被问及如何负担人口普查和修宪公投的费用。中国人甚至想知道他是否打算再次参选 (他应当在 2022 年卸任)。「就跟和世界银行对话似的。」另一位助手抱怨道。

肯雅塔并没有从北京空手而归。他同意向中国出口牛油果,并为一个数据中心和一条连接内罗毕的郊区和机场的公路赢得了资金。这样小规模的交易值得称道,可喜可贺。习近平可能无意倡导人权,但中国向西方贷款标准靠拢是朝着正确方向迈出的一步。

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