除了国有化和私有化,管理公共资源还有其他办法

《森林宪章》(Charter of the Forest) 这名字听起来有些奇幻,像是从托尔金的作品里蹦出来的。但它其实是英国的根本性政治文件之一,与《大宪章》出自同一时期 (《大宪章》全称为《自由大宪章》,被广泛叫做《大宪章》而与《森林宪章》明确区分)。《大宪章》关注少数特权贵族的利益,《森林宪章》则旨在保护平民的权益,尤其是他们依靠广袤的野外公地的丰厚馈赠谋生的古老权利。「公地」这种经济制度如今看来就像贵族在草地上签署的宪法文件一样古旧。对许多经济学家来说,私有产权的扩展对现代世界的形成至关重要。然而公地的缺点有可能被夸大了。在当今的公共政策中应该有它的一席之地。

一九六八年,生态学家加勒特·哈丁 (Garrett Hardin) 在《科学》杂志上发表的一篇 (极度鼓吹优生的) 文章里首创了「公地悲剧」(tragedy of the commons) 一词。但对于公共物品被搭便车滥用的问题,经济学家们在百年前便已熟知。比如有一片草地,每个牧民都可以在上面放牧自家的牛群,那么他们都会尽可能密集地使用它:既然它对所有人开放,假如一个牧民克制放牧,只会让另一个牧民的牛吃到更多草,克制自律的人反而吃亏,而且损失是绝对的,而不仅仅是相对的。公共牧场将不可避免地因过度放牧而毁灭。许多有价值的公共资源同样容易被过度消费。道路变得拥挤,河道被过度捕捞,电磁频谱频段拥堵到无法使用,令社会整体福祉受损。

人们通常会提出两种可能的补救办法。政府可以管制对公共资源的使用,例如像管制空域那样。或者还可以出售公共资源的控制权,建立以往不存在的财产权。经济学家倾向选择后者。私人所有者更有动力以可持续的方式使用资源,以保持其长期价值。私有化也会促进投资和创新,毕竟利润是流向所有者的。

许多经济学家认为,产权的推广是点燃现代经济增长的关键。从 16 世纪到 19 世纪,英格兰和威尔士的大部分公地被圈起来转给私人所有。经济史学家一直认为,这种圈地运动虽然野蛮又不公,但能激发社会进步,为工业化奠定了基础。大片土地能得到更高效的耕种,既释放出劳动力到城市里的工厂工作,也为这些工人提供了食物。1983 年,经济史学家彼得·马蒂亚斯 (Peter Mathias) 写道:「农民阶层的分裂是英格兰……为养活不断增长的人口……付出的代价。」工业革命似乎把公地的概念永久埋葬了。

但人们已开始重新审视这类正统观念。事实证明,公共资源的私有化并非总能提升生产率。较近期的研究表明,对英国农业或工业而言,圈地可能没有带来那么多的好处。纽约大学阿布扎比分校的经济史学家罗伯特·艾伦 (Robert Allen) 经研究得出结论,因圈地发展而来的大型资本主义庄园的生产效率并不比自耕农耕作的公地高很多。控制大片土地的地主也没有将自己所获的利润输送到工业发展中。他们大多沉迷奢华生活,许多人非但没有攒下财富,还欠债累累。伦敦大学东方与非洲研究学院的盖伊·史坦丁 (Guy Standing) 在其著作《公地掠夺》(The Plunder of the Commons) 中写道,产权能激励所有者充分利用资源,但也给予了他们浪费自家成果的自由。

如果土地私有化对生产率的促进低于预期,原因可能是公地不像以往人们所想的那样注定被糟蹋。事实上,很多公地都得到了不错的照管。诺贝尔经济学奖获得者埃莉诺·奥斯特罗姆 (Elinor Ostrom) 研究了世界各地的农村如何管理土地或灌溉系统等公共资源。举例来说,在瑞士的特伯尔社区 (Törbel),500 多年来人们一直共用灌溉资源,运转良好。若只考虑通过国家和市场来控制公地使用,就忽视了自古以来各种社会机构所发挥的作用。信息时代提供了一些现代的例子,比如由用户编辑的免费百科全书维基百科。假如没有私人奖励流向成功企业家,数字时代根本不会到来,但大量网络资源原本可以作为公地正常运作,却落入了财力雄厚但又相对无需负责的科技公司手中。

渴求知识

史坦丁认为,公地的衰落导致一些有价值的公民理念被弃之不用。对于无主的社会财富,中世纪的平民会希望参与其管理并从中获益。当今的繁荣发展同样依赖共享的公共资源,包括支持法治的习惯行为、积累的科学知识、洁净的空气和水道等环境服务。在制度上发挥创意也许能把更多资源作为公地来管理,在减少财富和权力集中的同时又不会牺牲多少经济效率。

一个充满健康公地的世界必定遍布分散而又重叠的社区治理机构。私有化可以让政府用权责换来金钱,相比之下,培育民间治理机构的政治回报较低。但赋予民众权力可以修复社会结构中的裂缝,减轻人们对那些高高在上的精英的不满。奥斯特罗姆在其诺贝尔奖演讲中表示,公共政策应该「帮助发展能带来人类最美好一面的社会机构」。这听起来就是共识嘛。