限煤是《巴黎协定》的重要组成。在这个过程中,中国是全球煤炭和煤电产业的关键持份方──不止在中国国内,也在中国以外

2015 年 12 月达成的《巴黎协定》,依然是人类通过国家间合作以应对气候变化的历史性共识,但是围绕着气候变化的国际政治,早已不是当年模样。

2019 年 11 月 4 日,美国就推出《巴黎协定》正式通知联合国,开启退出进程。早在 2017 年,当第一经济体、第二碳排放国美国宣布推出协定时,中国作为第二经济体、第一碳排放国「将领导国际气候政治」的头条便频频出现。

论「能力」──中国在风能和太阳能的产能遥遥领先;论「成果」──中国国内雾霾围城,让执政者拿最为污染的煤电开刀,带来了显著的减排;论「影响力」──中国「一带一路」沿线国,多为发展中国家,正是接下来全球减排的关键地区。

资本力量涉足世界各地的中国,将怎样参与到现有国际规则之中?这是主导着近年国际政治的大命题。在国际气候政治,中国给出了一系列答案,且与你我息息相关,值得我们做出多维度、不停歇的追问。

其中,逐步退出煤炭和煤电产业是走向清洁能源的基础,也是各国减排承诺的关键。中国是煤电大国,不仅在国内,也透过资本和建设进入其他国家。在 2019 年的气候大会期间,端传媒以中国在海外的煤电投资足迹为切口,试着做出一份层层深入追问──

本篇综合介绍全球煤电建设版图的中国角色,同时,我们把视线集中在一个个案上,《十字路口上的波黑煤电:中国的推力和欧盟的阻力》带您走进巴尔干国家波黑,中国资本的注入,与当地国原有的政治和经济困境产生的「化学反应」,左右着该国的能源转型未来。

此外,专题还把视线放宽:当中国在海外的投资带来负面的环境和社会影响时,怎样的治理手段──包括中国国内法律、当地国法律和国际条约──可以对其做出规范?即将推出的《专访环境律师张兢兢:环境法和国际条约怎样约束中国海外投资?》,梳理中国资本「走出去」以来遇到的环境诉讼案例、比对不同国家在规范本国企业对外投资时的手段,或有启发。

一、中国在全球煤电建设中的角色?

据 2017 年 Global Environmental Institute(GEI China) 的报告,在 2001 年到 2016 年间,中国就已经参与了 240 个海外煤电项目的建设。随着「一带一路」倡议的深化,中国的设备、技术和资本逐步深入拓展到海外煤电市场中。

中国已经是全球进行跨国煤电投资的最大国之一。据能源经济与金融分析研究所 (IEEFA) 的统计,截止 2018 年 7 月,中国计划中的煤电投资分布在 20 多个国家,共计近 102 吉瓦──这占据了中国和印度以外所有煤电建设的 35%。中国和印度是爆发性增长的煤电大国,在 2018 年,两国投产的煤电装机占全球总量的 84%。

二、中国对外煤电投资和建设有哪些新的趋势?

据国际环境机构绿色和平 2019 年的报告,过去十年,中国海外煤电投资的主要形式开始由工程总承包向股权投资转变。未来五年,中国海外煤电投资将以股权投资为主。

2009–2018 年,中国企业以股权投资形式建成的海外煤电项目装机量为 10.8 吉瓦。其中,2014–2018 年股权投资建成的海外煤电项目装机量是前五年的 26 倍。据 IEEFA,目前计划中煤电项目涉及中国资本的 102 吉瓦中,就有 30 吉瓦涉及中国公司的股权投资。据绿色和平统计,2009–2023 年中国以股权投资形式建成或拟建成的 50.6 吉瓦海外煤电项目,总投资额将超过 1800 亿元人民币。

中国海外煤电建设绝大多数由中国国企引领,得到政策性银行的低息贷款支持,极少涉及民企。最大的借贷方是中国国家开发银行和中国进出口银行。提供大额融资的还有中国丝路基金和中国出口信用保险公司。

而且,对中国投资者而言,在涉及股权投资的项目上,中国资本不像工程总承包那样,只需完成施工和运行就可以获利离开。这些所在国今后,这些所在国电力市场 (譬如中国本身面临的产能过剩问题) 和能源政策的变化 (譬如中国正在进行的能源转型),都会影响到股权投资方的获益预期。

此外,据 Coal Exit 在 2019 年 12 月的报告,全球煤电开发商的承销商 (underwriter,指银行代公司发行债券或股票并将其出售给诸如养老金、保险公司、共同基金等投资者的方式,为公司筹集投资资金),排名前五的都是中国的金融机构:中国工商银行 (330 亿美金)、平安保险集团 (274 亿美金)、中信集团 (257 亿美金)、中国银行 (241 亿美金) 和上海浦东发展银行 (224 亿美金)。在煤电投资中,中资银行在承销上的全球占比达到了 69%。这被认为是比直接投资煤电风险更小的金融服务。

中国也是清洁能源投资大国,不过,目前,中国在煤电行业的对外股权投资,要远远大于在清洁能源领域的对外股权投资。据绿色和平的报告,2014 年到 2018 年,中国在「一带一路」沿线以股权投资的形式共投资了 12,622 兆瓦的风能和太阳能光伏项目,同时期中国在「一带一路」沿线的煤电项目股权投资则高达 67,900 兆瓦,风能和太阳能投资的 5 倍。

尽管也有将在中国已经退役的二手电厂拆解再运送到其他国家的例子,比如从中国湖南运送到柬埔寨的一座火电站,中国在海外新建的煤电厂大多效率颇高。

据 IEEFA,目前中国海外投建的低效的亚临界电厂比例已经从 2001 年到 2016 年间的 58%,下降到了 2019 年的 23%。由中国建设的在建电厂基本不属于最高碳排放类型──不过,即便是高效率燃电厂,碳排放强度依然很高。据自然资源保护委员会 NRDC 测量,亚临界电厂每年排放 560 万公吨二氧化碳,更为高效的超临界每年 520 万吨,超超临界每年 510 万吨。

而且,高能效技术虽然使空气污染有所降低,建设没有碳捕获与封存 (也即收集污染源产生的二氧化碳,并将其与空气隔离进行运输和保存的技术) 的煤电厂仍然违背了《巴黎气候协定》的要求。

三、不同国家和地区「撤出煤炭」的困难以及原因?

不能要求一个比中国更落后的发展中国家现在就开始减少煤炭消费,这是做不到的。

──中国国家气候战略中心主任李俊峰

煤的故事是两个世界的故事。在一些国家,气候政策和经济力量关闭了燃煤电厂,而在另一些国家,煤炭扮演确保让他们能负担得起能源。对许多国家,尤其是南亚和东南亚国家来说,它被视为提供能源安全和支撑经济发展的基础。

──国际能源署 (IEA) 能源市场和安全主管 Keisuke Sadamori

不计环境成本的话,对于发展中国家而言,燃煤的短期可见成效远比高门槛的清洁能源更具诱惑。燃煤发电不仅能最高效地弥补电力供给缺口,也常出现在当地国的竞选纲领中。相对清洁高效的新一代燃煤发电技术,减缓了能源转型需求,也增强了当地对于煤电厂的依赖性。

而且,煤炭产业成型已久。对煤炭产业的经济依赖、产业链上从业员工的生计等惯性,让脱离煤炭步履蹒跚。据环境机构 Urgewald,在全球排名前 120 位的燃煤电厂开发商中,有 46 家也是煤炭生产商,它们在坦桑尼亚、莫桑比克或博茨瓦纳等国建设燃煤电厂的主要理由是为煤炭开采的发展提供动力。

另一方面,清洁能源在多数发展中国家还处于起步阶段,需要大规模更改已有电网及基础设施的结构来支撑,这对资源及时间均是极大的消耗。国际上对建设发展中国家清洁能源的承诺融资虽然持续增加,到 2016 年已达 186 亿美元。但实际上,根据全球经济与气候委员会 2016 年的估算,要实现巴黎气候协定的目标,需要每年投资 1 万亿美金在应对低碳能源上,但各国政府和市场在 2016 年的投入尚不及该数目的三分之一。

即便一些国家依靠外国资助,创建了清洁能源项目,由于本国相应技术的匮乏,也会面临难以高效运营及检修的风险。而且,许多国家对于燃煤的扶持力度更大,使得清洁能源在市场竞争力上难以匹敌。

清洁能源需要资本有耐心、也需要政策支持,能源政策的不确定性,意味着煤炭依赖的继续。

不过,退煤依然是大趋势,据全球能源监测机构 (GEM) 2019 年的报告,东南亚国家的新煤炭项目产能,已经从 2016 年将近 1300 万千瓦,下降到了 2019 年上半年的 150 万千瓦。在孟加拉,该国电力发展委员会自 2019 年 9 月已经停止批准新建电站。中国在孟加拉的煤电投资占据了 2022 年孟加拉国预计煤电装机量的 78%,而且以股权投资为主。

四、中国国内煤电转型的节奏如何?

中国国民经济和社会发展第十三个五年规划 (简称「十三五」(2016–2020 年)) 期间,中国的「去煤」纪录一度显目。当时,煤炭的使用被认为是雾霾的罪魁祸首,整治空气的政策规划,将能源转型作为重要前线。2015 年,中国做出承诺,在 2030 年前后达到碳排放峰值并在 2030 年实现一次能源中非化石能源比提升至 20%。2016 年底的「十三五能源规划」,便是这一承诺的蓝图。

2019 年 9 月,国家能源局宣布提前完成了「十三五」期间淘汰 2000 万千瓦落后煤电机组的任务,并预计可以实现在 2020 年将煤电装机控制在 11 亿千瓦的目标。

但是,真正的挑战将在下一个五年。据中国国家气候战略中心 (NCSC) 的报告,目前的政策力度,不能保证实现 2030 年的减排目标。「十四五规划」(2021–2025 年) 将怎样安置「去煤」路线,决定着中国能源转型的未来。目前看,「十三五」期间陆续开工的煤电工程将建成,「十四五」期间,中国煤电一定会有增量。

五、全球看,煤电投资领域有哪些变化?

大量资本在离开煤炭。

2013 年,世界银行宣布全面「退煤」,就此打开全球金融机构退煤的阀门。2015 年,安盛保险 (Axa) 和安联保险 (Allianz) 成为最早开始限制煤炭保险和投资的全球保险公司。随后,35 家出口信贷机构 (ECA) 发布联合声明,制定新的限制煤电贷款的规定。

2015 年,全球第二大主权基金挪威主权基金宣布开始撤离煤电行业。同年由中国主导的亚洲基础设施投资银行 (亚投行) 也开始宣传「全球绿色证书」,该行董事会主席确认,将在实际操作中排除对燃煤电厂的融资。

截止 2019 年 2 月,全球超过 100 家金融机构 (包括公共开发银行、国家开发金融机构、出口信贷机构、私人银行和保险公司) 已经从煤电领域撤资,这其中包括全球前 40 家银行中的 40% 以及 20 家全球保险公司。

据 IEEFA 统计,2018 年 1 月起,每月有一家银行或保险机构声称他们要从煤矿以及/或者燃煤电厂撤出投资,每两周就有一家曾声明退出/关闭政策的金融机构为消除「漏洞」而收紧政策。2019 年 6 月,法国 Crédit Agricole 集团宣布停止对所有还在扩张煤炭业的公司的融资,并且将要求集团客户在 2021 年之前提出撤离煤炭的计划。

这意味着煤电企业在进行扩张、合并或收购时,难以进入资本市场,还切断了保险渠道。

结语

「一带一路」126 个沿线国家,将在未来成为全球减排的关键──据清华大学国家金融研究院在 2019 年 9 月的一份报告,如果这些国家延续传统发展模式,而其他国家遵循「2 度」升温目标,那么在 2050 年,这些国家的碳排放总量将是全球碳排放总量的 66%。

「一带一路」的投资专注碳足迹密集的基础建设和能源产业,中国作为投资方和受益方,也是重要的持份者。进入 2020 年,「绿色一带一路」已经是中国在国际场合反复强调的愿景,但是,中国如今在高碳排放的煤电产业的海外投资力度,并无法给这一绿色和低碳的构想做背书。

气候变化常被称作是一个「邪恶的难题」,因为单个国家、单个政府的减排选择,总是不足够,但同时,各个国家所做出的每一个增加碳足迹的选择,又都会将其推向更为糟糕的局面。

中国在煤电领域的对外投资绝大多数来自国家资本──在气候变化和「一带一路」的语境中,中国资本想要扮演怎样的角色?这个角色是否可以走出一条不一样的路?答案拿捏在国家资本的决策者手中。

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2. 专访环境律师张兢兢:环境法和国际条约怎样约束中国海外投资?


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