应急预案多是「宣言性」文件,只为应付上级检查;举国抗疫政策被地方政府层层加码,追求政绩

2020 年 3 月 4 日,武汉一个穿著保护衣的人。

Photo: Feature China/Barcroft Media via Getty Images

腊月二十九,安徽蚌埠的何威因为没戴口罩,被司机从公交车上撵了下来。那位司机还报警,让警察带走另一位不愿戴口罩的乘客。何威的小区也实行了出行管制,所有人只能在早上 8 点至 10 点进出。小区给每个人发了三张出入证,代表着一人一周可出入的次数。

河北的肖溪在大年初二听说邻村用土堆封住了道路,还派两大汉守着路口,害怕走不掉,第二天清晨 6 点,就驾车离开了老家,走了不到 3 小时,老家人来了电话,「你们刚走,咱们那村就封起来了。」

大年初四,准备从浙江绍兴出发去萧山的乐洋,在蒲阳高速路口把自己的猫交给了朋友。她几周前去过湖北,即便已自我隔离了 16 天,高速路口依旧不放行。20 分钟后,朋友打来电话,村委会的人怕动物传染病毒,把猫抢走,杀了埋了。

在猫死后的第三天,从安徽返回浙江金华工作的李建勋,被村委会隔离在了出租屋。2 月 1 日起的 14 天内,没去过湖北,也没发烧的他不能跨出小区门,不能下楼倒垃圾。村委会在他家门上贴了封条,告诉他只有在工作人员送饭来时能扯开。李建勋不喜欢那个送饭的人,「就在群里发语音,饭放在楼梯口,下来拿!」他觉得自己成了人畜——是人却被当成畜生,找人要饭吃。

工作人员也为难。安徽滁州卫健委的基层干部张乐芬,正为不断变化的上报需求生气。她的工作是每天将患者的情况报给不同部门与专家组,「每天一会报一张表,下面报的资料、对表的理解各式各样的,资料又混乱,还要给他们改」,张乐芬在办公室骂骂咧咧,「一天报来报去的,不就是那些人嘛。」

防疫压力之下,几乎整个中国都停摆了,生活以前所未有的方式,走过最艰难的一个半月。

习主席说话后,所有人都动起来了

对湖北省外的大多数人而言,日常秩序的断裂在 1 月 24 日之后。

1 月 24 日,中国各省市相继启动应急程序。截至 25 日 17:00,已有 32 个省级行政区启动公共卫生突发事件一级响应。此时,距离武汉通报第一例不明原因肺炎,已过去 21 天。中国 29 个省,已发现确诊个案 895 例。

「中国启动应急预案时,疫情已从星星之火发展为燎原之势。」美国对外关系委员会全球卫生高级研究员黄严忠向端传媒表示,「在刚发现人传人时,就应该启动应急预案,隔离患者和密切接触者,那时防控效果才是最佳。」

大规模的封城依旧没能阻挡病毒传播。至 2 月 1 日,新冠病毒导致的感染人数已超过非典规模。「此时疫情的发展速度,规模,所需资源,已超出应急系统可以承受的程度。」黄严忠说。

疫情防控的指挥棒从应急预案回到最高领导人手中。1 月 25 日,习近平召开中共中央政治局常务委员会,在大年初一发布疫情防控工作。当日,中共中央应对新型冠状病毒感染肺炎疫情工作领导小组成立,李克强为组长。各行政区和各部门也需成立相应的指导小组。

一天后,正在农村过年的张乐芬,工作群不断弹出领导和同事复工的消息。作为唯一未归队的员工,她感到焦躁。与此同时,湖南的周星连夜赶回工作的乡镇,她所在的镇纪检委初三全面复工。同样开工的还有海南辅警高建华。「反正就习主席说话后,所有人都动起来了。」周星说,即便此时距离各地响应 1 级应急预案,已经过去两三天。

应对新型冠状病毒感染肺炎疫情联防联控机制也于 1 月 22 日成立。由国家卫健委牵头,联合发改委、工信部等 32 个政府部门,该机制希望能「打破部门职责的界限,形成有效的指挥协调合力」。这意味着中国政府将新型冠状病毒感染肺炎疫情防控上升到国家层面。相应的,联合多部门的疫情防控指挥部也在各省市区成立。

与此同时,在举国抗疫的热潮下,防疫很快上升至战时状态,公开报道中,这个词首先出现在地方政府。在启动封城的当天,武汉市政府便表示全城全面进入战时状态,实行战时措施,措施包括全市公共交通停运,各区实行包保责任制。随后,湖北全省、天津市也相继提出进入战时状态。2 月 6 日,这个概念被中央使用接手,副总理孙春兰强调以战时状态全力抓好源头防控,「决不能当逃兵,否则就会被钉在历史的耻辱柱上。」

1 月 23 至 1 月 25 日,湖北,广西,江西,山东,吉林,上海等地关闭跨省交通,1 月 27 日至 2 月 3 日,湖北,河南,北京,福建,安徽,广西,山东,湖南,天津等地表态将建当地版小汤山医院 (编注:非典期间,为解决床位不足问题,北京小汤山医院在空地紧急建设隔离病房。此后媒体用此概念指代为应对疫情紧急建设或改造出的医院。)。2 月 4 日至 2 月 6 日,浙江乐清,安徽合肥,海南海口,天津,江西,辽宁等地宣布实行封闭式管理,所有小区,村组,单位出口封闭,人员进出一律测温,外来人员和车辆一律严控……

肺炎的防控动员至更细微的环节。网格化治理是中国共产党在 2013 年提出的社会治理方式,将城市的街道和社区细化为网格后分格治理。江西《宜春日报》记录了当地一小区的治理细节——将管辖的 0.4 平方公里区域划分成 14 个网格,配备 14 个网格管理员。党员、热心居民、离退休老干部等社区成员,承担起网格的组织和管理。以「小事不出网格、大事不出社区」为目标,截至 2 月 7 日,该地区已上户排查湖北返乡人员 48 人,发放宣传单 3000 余份,并协助社区在 3 个无物业管理小区进出口设点、宣传和劝返外来人员。

「现在是举国抗疫,整个国家和社会都紧急动员起来,这是只有中国这样的全能政府型的国家能做到,其他国家比如美国,主要是政府专业部门负责防疫。」黄严忠评价,「这可以说是中国制度的优越性,在很短的时间调动一切需要的资源,克服官僚机构的惰性,财政方面的资源短缺等,但另一方面,不同部门的不同专业性也不再成为重要的考量。」

这也意味着大量属于公共卫生防疫领域的任务,转移给非专业人士。乐洋的猫被村委会抢走活埋时,网络正热传宠物会携带新冠病毒 (编注,2 月 28 日,香港发现一名新冠肺炎确诊病例的宠物狗部分样本病毒测试呈弱阳性)。社交平台曝出多起个人和机构出于防疫目的,杀害猫狗的事件。经过世界卫生组织等机构的辟谣和科普后,此类声音逐渐平息。端传媒致电山西和河南两处发出将处理流浪动物的街道办,其负责人均表示是通告内容引起误会,已撤回。

社交平台上,「硬核」防控下人们的遭遇也在流传,由于屡次劝阻却不戴口罩,河南濮阳一村民被居委会捆在墙上;重庆的 4 位居民由于聚众打麻将,被罚扛着麻将桌在街上行走,并沿街朗读相关制度;深圳一社区发布通知,要对辖内湖北区住户停水,以防这些租户回来时不去社区登记信息……

张乐芬每天八点冲到单位,赶在九点前将各式报表报给需求部门,「一大早跟抢命一样」。母亲告诉她,半夜起来上厕所时,听到了她在梦中的尖叫。

2020 年 2 月 11 日中国北京,一对中国夫妇穿著雨衣和口罩在一家超市购物。

Photo: Kevin Frayer/Getty Images

应急系统为何不应急

《国家突发公共卫生事件应急预案》规定,应急预案的启动由各级政府及其有关部门负责,依据公共卫生事件的性质,危害程度等,启动 4 级 (一般) 至 1 级 (特别重大) 应急响应。各级医疗,疾控组织等非行政部门,则只负责日常监测和报告公共卫生事件的任务。

以中国疾控中心为例,它建立了一套信息直报系统,哪怕是最基层的医疗机构发现传染病,都可通过该系统直接报告给国家疾控中心,「直达天厅」。然而,中国疾控中心的副主任冯子健,却和普通观众一样,在 1 月 20 日钟南山接受央视访问后,才知道原来已有医生感染住院。

信息直报系统是 SARS 疫情之后,由中央和地方共同投资约 7.3 亿元建立的大工程,目的是弥补 2003 年疫情暴露出的「公共卫生信息系统发展滞后,信息不通、决策迟缓、指挥不灵等薄弱环节」。但根据《财经》的报道,这套系统使用复杂,对允许上报的疾病种类要求严格,在中国继 SARS 后少有同规模的疫情产生,几乎旁置

直报系统最后通向的中国疾控中心,似乎也有相同境遇。与美国疾控中心掌握检疫、隔离、调查等实权相比,中国的疾控机构是隶属于卫健委,由国家财政拨款的事业单位。钟南山曾向媒体公开喊话,疾控中心「地位太低」,发现信息「只能向地方政府报告,地方政府怎么决定是地方政府的决定,CDC 没有权再进一步做什么」。

也就是说,从监测系统的这一端,到拉动应急响应的那一端,很难形成直接、有效的联通机制。

不过,就算及时启动应急系统,也很可能会落入「无法可依」的窘境。以湖北省应急预案为例,其「应急措施」大多缺乏清晰的案例说明和使用条件。如「风险沟通」一项,仅规定「在突发公共卫生事件发生、发展的不同阶段,针对不同的人群,采取不同的信息传播策略」。但何为不同阶段,有哪些不同人群和信息传播策略,都没有详细说明。

「我国的应急预案总体而言属于「纲领性」、「宣言性」的文件,」北京师范大学教授张红在《我国突发事件应急预案的缺陷及其完善》中评价,「如果一个预案难以操作或者操作过程不顺畅,那就难以起到应有的作用,也无法达到制订预案的目的。」

2020 年 2 月 28 日北京,市民戴著口罩走在天安门广场附近。

Photo: Kevin Frayer/Getty Images

这或许能从应急预案的制定过程里找到原因。不同于国际惯例中先有部门和地方预案,再制定国家总预案的做法,中国应急预案体系的建立是一个从上到下的过程。非典 (SARS) 之后,2006 年 1 月,国务院发布《国家突发公共事件总体应急预案》,要求省、市、县 (区) 三级地方政府都要建立应急预案体系。

最先成型的是应急预案,基于应对非典的经验,2006 年底,中国就构建出一套包含各级政府、企事业单位、城乡社区在内的应急预案体系,针对不同情况的预案总数达 135 万多件。2007 年,国务院又下发《关于加强基层应急管理工作的意见》,提出完善乡村、社区等基层的应急预案体系。

但在此之后,这套预案文本几乎再无更新。一个例子是,湖北省在 1 月 25 日启动的省级公共卫生应急预案,在政府网站目前展示的预案文本中,还规定把实施医疗救治、发布公共卫生事件信息的权限交给省卫生厅——而这个机构早在 2018 年就被卫健委替代。

此外,端传媒随机抽取湖北、安徽、昆明三地的应急预案和国家预案对比,发现地方预案的文本内容与国家预案的高度相似。上文认为缺乏指导性的湖北应急预案,实际已在国家要求的基础上增加了「风险沟通」、「群防群治」等进一步的指导。相比之下,安徽省的应急预案几乎全文复制国家级预案,没有因地制宜的细化指导。昆明市的应急办法措施,更是一句话带过——「立即启动昆明市紧急救援队全部或部分力量,以生命救助为首要目标,实施救援行动和紧急疏散,避免事件扩大。」

「在各个层级上,应急预案都是依据上级文件要求编制,完成上级布置的任务,应付上级的检查,」南京大学教授张海波曾系统性研究中国应急预案体系的结构与功能,「这使得地方政府建立应急预案的动机是为完成上级政府的政策要求,而不是基于属地可能面临的风险。」

另一方面,中国又缺乏常设的跨部门突发公共卫生事件应急部门,这使得相关事件出现时,政府只能建立临时的合作组织进行领导。尽管在 2018 年,国务院成立应急管理部,以整合管理地质灾害、水灾,旱灾等原先散落在各部门的应急事件。但这个部门主要应对自然灾害和事故灾难。公共卫生事件的应对,职权依旧保留在与其同级的卫健委手上

南京大学政府管理学院教授童星认为,这种多部门分管不同应急事件的设定,是一种常态化的应急管理体制,受到政府已建立的科层制组织结构影响。但当常态化遇上发展方向成谜、又有灾难性后果的「黑天鹅」,前者的循规蹈矩便不堪一击。

而更大的问题或许在于「立法滞后,预案先行」。2003 年非典时考虑立法周期,中国应急管理体系的建立采取先有预案,再有法律的方式。根据国务院应急办的统计,至 2006 年底, 97.9% 的市 (地) 和 92.8% 的县都已制定总体应急预案。但在地方性法规上,只有南宁市出台了《应急联动条例》的草案。

本应通过应急立法对应急措施进行的授权,现实中翻转了过来。而这个情况至今依旧存在。在何威目睹乘客不戴口罩,被公车司机报警带走后的第 11 天,蚌埠市公安局才发布公告,规定不戴口罩进入公共交通工具将被追究法律责任。

更何况法律本身也有缺陷。中国政法大学校长马怀德在论文中指出,《中华人民共和国突发事件应对法》中的规定多属「柔性」条款,设定禁止性规范的比例非常小,刚性不够,并且存在突发事件应对中,各个阶段的责任衔接不够周延,责任主体缺失等缺陷。中国的应急法对应急措施的约束有限。

2020 年 3 月 5 日,武汉一所改装成临时医院的体育馆。

Photo: Feature China/Barcroft Media via Getty Images

政策下达层层加码

应急系统失灵,由中央接手举国动员,也造成了新的困境。周星直属的疫情小组由卫健委、应急和党政等部门牵头。在动员需求下,民政,综治,团委,组织部等其他部门也加入防控队伍,「其实类似团委这样的部门,一开始没什么事可以做,但他们会觉得自己也要有点成绩,就要求基层也给他们报数据,有点矛盾。」周星回忆防控刚开始时的手忙脚乱,「而且市里区里下来的文件经常一天一改,导致镇村又要重新部署,搞得一开始很混乱。」

广东的李想年前从澳洲回国后,分别接到街道派出所、社区医院的 4 次电话,「每一通的问题都是一模一样,全部都是问家庭情况,武汉接触史」,李想觉得自己被骚扰,「每一通的号码都不一样,看上去他们的信息不互通。」

童星分析,广义的应急管理过程包含多个阶段和任务,需要政府与政府间,部门与部门间的多项合作。但鉴于中国单一制中央集权的政治制度,部门与部门间的关系,同一层级不同政府之间的关系,特别是某级政府和上级政府某部门之间的关系,都尚未清晰。「武汉市政府和国家卫健委及其下属疾病预防控制中心 (CDC) 之间的条块关系没有理顺,当疫情升级后,面对民众的质疑和不满以及社会舆论的压力,上述条块双方已经开始互相责怪、竞相甩锅。」童星写到,「条块关系的处理是国家治理中的重点和难点,在应急管理中更是如此。」

除去组织形式,指令本身和执行过程也值得商榷。联防联控机制发布的防疫指南除了诊疗方案,医疗机构和人员管理等疫情直接相关的内容,也对疫情期间养老机构的老年人,孕妇,流浪人员的处理,甚至办公场所空调通风系统的运行等间接人事物进行规定。与应急预案相比,这些通知的操作性显著提高。但通知何时发布,发布何种内容,无法预判。通知里的细则,大多并未提及其制定过程依据了哪些法案和条例。「立法滞后,预案先行」的做法,似乎再一次出现了这场疫情中。

这些指令将层层下达。「一般是上层发一个模糊的指令,下一级再根据自身情况具体安排,这样一级级响应。」周星解释这套指令传达的方式,「一般下面会对上面的要求层层加码,比如中央要求 5 天完成,省级就要求 3 天,下到我们镇,可能 2 天就要完成了,毕竟各个城市之间还是会有成绩上的比较。」

「层层加码在很大程度上体现了各级政府向上负责的定势,」周雪光在一次访谈中向端传媒解释,「因为担心执行过程出问题,做不下去,所以给下级更大压力,以便可以确保完成任务,不出纰漏。」

压力之下,疫情初期被包括官媒在内的大量媒体宣传的「河南硬核防疫」,成为地方政府应对疫情的主流做法。这是一种用封村,拦路,停运公共交通等强硬手段,切断社会联系,强制隔离人群为特色的应对方式。中央认可的武汉封城,建设的「小汤山」医院也成为其他省市应对疫情的样本动作,即便除湖北省外,确诊数最多的广东省,确诊人数只有湖北的 2.5% (截至 2 月 20 日)。

2020 年 3 月 3 日,武汉第五医院的新冠肺炎确诊者正在等待送往新医院。

Photo: STR/AFP via Getty Images

这种举国防疫付出了巨大的代价。路透社结合 IATA 等数据报告,计算出 2003 年 SARS 期间,中国的经济损失为 148 亿美元,GDP 减损 1.1%。而此次疫情在规模上和措施上,都已超过 SARS。隔离,停工等举措造成的经济损失,以及个人隐私泄露等隐性损失,正成为中国舆论场火热讨论的话题。

「他 (非卫生防疫专业人士) 只知道为了实现短期目标,要采取各种手段,这个时候会有过激的手段产生,一些手段可能中央政府都不一定赞成。」黄严忠表示。

中央政府已对一些极端措施作出约束。早在 1 月 28 日,公安部时就强调,未经批准擅自设卡拦截、断路阻断交通等属于违法行为。2 月 13 日,人大法工委发言,防控措施只能由政府及其相关部门依法实施,其他单位和个人不得未经批准擅自行动,各级政府的防控行为也需要注意对社会危害的影响。2 月 14 日,习近平发言,要完善重大疫情防控体制机制,健全国家公共卫生应急管理体系。进入 3 月,精准稳妥推进复工复产成为这一时期的政府工作重点。

人们则在努力维持日常生活的秩序。疫情发生前何威每天要打两小时乒乓球,现在他用乒乓球视频解馋。李建勋靠微博,扑克牌,电视剧,填补隔离生活的空洞。他发现,虽然负责送饭的那个工作人员态度恶劣,但让他跑腿买东西都挺负责的,有次让他白跑了,也没什么怨言,「他说只要我们吃好心情好就行了,有一丝丝小感动。」乐洋在微博发布村委会杀猫的故事,引发网友关注,她给市长热线打了电话,希望要个说法。

Related

应部分受访者要求,李建勋、乐洋、何威、肖溪、张乐芬、周星为化名。