中国政府的大额海外采购和中国工厂的「出口转内销」,已经和民间捐赠形成零和博弈。主持大多数物资供给和调配的政府部门却在争议中隐身

2020 年 2 月 6 日,日本名古屋一间工厂的生产线上,工人检查生产口罩的品质。

Photo: Tomohiro Ohsumi/Getty Images

周华所在的急诊科,直到 2 月 10 日才渐渐感受到物资压力的减弱,然而这距离武汉市「封城」已过去大半个月。在此期间,就职于武汉一家大型医院急诊科的周华及同事们,反复在消毒水中浸泡一次性的护目镜,甚至身穿武汉卫健委下发的非医用防护服出诊——无法封闭,且布满小孔,也没有常见医用防护服的涂层。「总比不穿强,」周华说。

自疫情披露以来,无论是政府调配、海内外民间捐赠,似乎都无法填满一线医护人员的需求。一些拥有中国政府背景的非盈利组织,例如红十字基金会,因囤积物资、配发不力等遭到公众质疑。然而,冰山一角之外,主持大多数物资供给和调配的政府部门却在这些争议中隐身。

直到二月末,仍有身在武汉的医疗人员向国际社会求助,表示物资告急,这封求助于 3 日后在作者所属的广州医科大学要求下被撤回。经过数周的调查和数据整理,端传媒发现目前国内医疗前线的物资主要有三个来源:国内工厂生产、出口转内销和海外采购,政府在其中均起到绝对的主导作用。在内部生产力严重不足的情况下,中国政府授意外资医药企业的中国生产商「出口转内销」,同时发起了总额惊人的全球采购,并和民间采购、捐赠形成了零和博弈——许多民间团体想捐物资却买不到,许多国家不约而同地断货,因为几乎都被中国政府买空。

疑问接踵而至。政府的采买分配究竟如何进行?为什么海关公示的进口量与政府公布的物资额差异巨大?从全世界而来的物资都去了哪里?武汉和湖北究竟被分配了多少?以及最重要的,物资供应的「黑洞」究竟存在于哪一环。

被征用的中国工厂

医生周华回忆,1 月 23 日武汉市宣布「封城」前后,是工作量最大、医疗物资也最紧缺的时候。在美国念书的中国留学生郑孜研与志愿小组,也几乎是同时间开始境外采购物资,希望帮助缓解国内的燃眉之急。美国时间 1 月 24 日,留学生们与防护服生产商杜邦 (Dupont) 在美国的一个分销商谈好了一万件防护服的口头约定,准备翌日缴付定金。然而,分销商再未回复过他们的消息。

中国官方的资源调配会议,在 1 月 20 日披露疫情时开启,但实际动作却晚于此。1 月 23 日,工业和信息化部 (以下简称工信部) 自中央医药储备调取 1.4 万套防护服至湖北,国内的口罩及防护服生产商也几乎全在当日被征用。在中国国家卫健委带头成立的疫情「联防联控工作机制」中,工信部被设为医疗保障组组长单位,负责防控物资的统一调拨。

有一个例子可以佐证:一份由工信部在 1 月 23 日下发至山东工信化厅的红头文件中,山东省日照三奇医疗卫生用品有限公司被定为重点生产供应单位,在 1 月 23 日至 2 月 10 日间,该公司需每日供应 100 万只医用外科口罩、5 万只医用防护口罩及 0.5 万套医用一次性防护服至湖北,价格由采购方与企业协商,并要求山东工信化厅协助办理相关医疗产品的注册证事宜。

据端传媒查证,日照三奇在中国国家药品监督管理局中,仅有医用口罩的内销许可资质,其生产的防护服过去用于出口欧洲。

事实上,日照三奇只是工信部工厂征用的其中一例,除此之外,广东、河南等全国各地的口罩、防护服生产厂商都相继收到了征用通知。在一份列出 60 余家口罩、防护服生产商的联系名录中,厂商们均表示已被政府接管,不再对外出售。

然而,疫情与春节笼罩下,复工艰难,内部供给远远无法满足疫情所需的防护物资。

据工信部在 1 月 26 日的声明,当时全中国可以生产防护服的企业共 40 家,每天产能仅 3 万件;而湖北省提供的需求清单显示,仅湖北省每天便需要至少 10 万件。工信部又表示,还有一部分「出口转内销」的生产商,产能约每日 5 万件,但需要从出口地区的标准转为中国标准许可。标准转换的研究,直到 1 月 29 日还在被提及。

据端传媒的不完全统计,从事「出口转内销」的工厂有一部分在广东省东莞,原先是美国企业 Makrite Industries Inc. 的供应商,但现在产能全部转供国内。

目前,在中国药监局网站 99 条医用防护服的许可中,除 39 条为过去批复之外,其余 60 条均为 2020 年新的许可。最早一条是 1 月 22 日,是一家位于厦门的医疗用品公司许可证到期之后的延期批复,其他的都是在 2 月后才下发许可。

即便加速批准国内厂家的生产许可,医疗防护服的生产周期也是阻力之一。生产完成后,医用防护服还需经过长达 7 到 14 天的环氧乙烷灭菌,才能真正投入使用。

同样是在 1 月 26 日这一天,周华收到了武汉卫健委下发的防护服,防护服的衣领位于脖子下方,无法遮挡颈部范围,且材料相对薄,表面没有医用防护服所需的涂层,而是如海绵一般布满小孔。这款被周华指不合标准、防护作用堪忧的防护服上,有一个绿色标签,写着「artic」,属于防护服欧盟标准的 Type 5 加 Type 6,即防固态颗粒物及防轻度化学液体飞溅的防护服,「artic」则是一个德国品牌。

素来直言的周华将问题反映了上去。据国务院 1 月 29 日印发的关于《关于疫情期间防护服生产使用有关问题的通知》,Type 5 标准的防护服被称为「紧急医用物资防护服」,由於物资紧缺而被分级用于隔离留观病区 (房)、隔离病区 (房)。周华表示,后来,这样的防护服在前线被用于隔离衣,外面再加一层合格的防护服。

工信部报告及湖北省政府网站显示,截至 1 月 30 日,工信部协调至湖北的医用防护服共 8.1 万件,抵达 6.84 万件,同时湖北收到捐助共 7.45 万件防护服。不过,社会捐赠的情况由於红十字会分配不当及在海关核检程序上卡扣而受到公众指摘,其公布的物资分配明细也因 80% 发至防控指挥部等行政部门而受争议

可以看到,在抗疫的第一阶段,也就是武汉封城之后的 2020 年 1 月中下旬,物资依赖于过去库存和国内产能。但受限于库存和生产力不足、复工艰难、生产周期、标准转换等,一时形成巨大的供需缺口。这一阶段也是前线医疗人员向外发出求救最频繁的时候。一时间,海内外的民间捐赠成为填补缺口的重要来源

但随着疫情的蔓延,政府的物资策略也转入了新的轨道。由政府主导的国际采购开始登场。

工信部副部长王江平在 1 月 26 日的新闻发布会中表示,国内库存已全部调入湖北,另外有国际采购的 22 万防护服也正在路上。两天之前,国际防护服巨头杜邦称受上海政府委托,为上海筹备进口防护服 21.6 万套,27 日、28 日分两批抵达上海并通关,物资将全部用于上海防疫工作。杜邦称,1 月底开始与中国国家工信部合作

在大洋彼岸的留学生们终于在 1 月 27 日收到了杜邦分销商的回复:防护服已售罄,取消订单。这不是巧合。

他们买不到,是因为都被中国政府买走了

1 月 30 日,世界卫生组织 (WHO) 对新型冠状病毒疫情定性升级,气氛更为紧张。

郑孜研从杜邦的员工那里得到消息,与中国政府合作的杜邦,已将亚洲货源全部调往中国,此前运至上海的防护服,不只来自其官网所指的柬埔寨,也有美国库存,加之原用于出口的中国产能被政策规定「出口转内销」,使美国防护服分销商不得不大规模限购

被取消订单后,郑孜研所在的志愿团队接连联系了 35 家分销商,均得到限购的回复——个人最多仅可购买 150 件,大额采买需拥有在美国的医疗资质。

这不是孤例,即使是当时美国声势最大、号称找到 340 万件防护服货源的留学生团体,也没能买到。杜邦公司员工私下告诉郑孜研,紧缺的货源有关政府层面的大宗采买。

简单来说,他们买不到,是因为都被中国政府或政府支持的资本买走了。

事实上,政府通过央企、电商等自海外的采购,在公开信息中有迹可寻。2 月 4 日,《人民日报》海外版报道称,国药集团、中国铁建、中国能建、华润集团等中央企业已从海外采购口罩 627.09 万只、防护服 18.45 万件;自海外运输口罩 137.03 万,防护服 27.1 万件。央企在 2 月 2 日之前,共计自海外运往中国境内的防护服达 45 万余件。

新华社指,由复星和腾讯共同从英国、日本采购的 4.5 万件防护服在 1 月 31 日抵达武汉,其中有 3.2 万件为工业级防护服——并不能用于一线防护。复星集团称,截至 1 月 29 日,其已采购 33 万个口罩、27 万件防护服。

无独有偶,2 月 3 日工信部会议中也提到,京东、物美、顺丰等多家电商企业利用全球供应链资源,对口罩、防护服、护目镜等紧缺物资进行了跨境采购,具体采购数额未明。

中国最大电商平台阿里巴巴,更早在 1 月 25 日便宣称设立 10 亿人民币的医疗物资海外采购专项基金,并宣布免费承接跨境运输,又被报道称其创造国际救援物资运输从韩国到中国当日送达的奇迹。

2 月 3 日,一份由中国国务院流到《华尔街日报》的文件指出,中国政府要不惜余力地吸收所有的库存,买下所有的口罩和防护服,以确保物资储备足够应对疫情。

国内官媒不遗余力地为这些企业进行宣传,「全球抢购 国企之责」、「海外运输 生死速递」、「全球买买买」这些新闻标题屡见不鲜,海外采购遍及亚洲、北美、欧洲、大洋洲甚至非洲。在经济较不发达的地区,例如非洲肯尼亚,物资也被中国资金抢购一空,因此被指责会对当地的公共卫生造成负面影响。

这几乎引起了全球范围内的物资恐慌。因肺炎疫情不断蔓延至世界各地,各国纷纷实施对中国的限购或出口,以确保本国物资足够应付可能的疫情爆发。在美国,特朗普政府的贸易顾问 Peter Navarro 建议减少美国医药企业对中国制造商的依赖,大批中国制造商在此刻「出口转内销」直接造成了美国的供应不足,中国政府的采购又进一步「清空」了美国库存。《华盛顿邮报》在 2 月刊文称,美国目前的口罩存货仅能保障医护人员四周的用量,同时,联邦政府每日都在和在美国本土销售防护设备的制造商和分销商进行会谈。

时至 2 月中旬,欧美市场几乎已对中国民间志愿团体关闭了购买通道,许多海外民间团体甚至是在海外筹款、然后再国内找防护服厂商。但如周华这样的一线医护人员依然表示物资紧俏。接下来的疑问便是,中国政府买遍全球的物资,去了哪?

政府垄断了疫情信息,也几乎垄断了物资

据中国海关总署公布的数字,在 1 月 24 日至 2 月 2 日间进口了 252.9 万件防护服。同时,负责分配物资的工信部数据显示,截至 2 月 2 日累积向湖北发放医用防护服 15.45 万件,这些全部由国内被征用企业生产,而至 2 月 3 日 12 时,湖北省公布的社会捐赠医用防护服共 21.87 万件。

也就是说,长达九天的全球采购后,湖北分配到的资源不及一个零头。

直至 2 月中旬,重灾区湖北省的日常消耗仍旧主要来自于正在艰难恢复的国内产能。2 月 6 日,武汉市政府在发布会中称,当日医用防护服需求 5.99 万件,缺口 4.14 万件,为缓解供需矛盾,其采取了三项措施:继续在国内外采买物资,将国家和省里配给重点保障火神山、雷神山、方舱等医院,支持本地医疗物资生产商加大产能。然而,其发布会中提及的重点保障医院,均为轻症、中症患者医院。

事实上,湖北省直到 2 月 4 日才开始公开前一天收到的总物资数据。2 月 3 日至 9 日这一周,工信部给湖北的调配量大幅度上升至 28.7 万。或可解释为早前海外采买与统筹调配有时间延迟。但对比同期海关总署公布的进口数据与湖北省获得的防护服总量,差距依然惊人,其他物资的去了哪里?分给了哪些省市?还是留作库存?不得而知。

更重要的是,据海关总署公布的数据显示,进口医疗物资的贸易形式上,捐赠物资仅占 17.8%,其余 82.2% 均以一般贸易进入港口。这意味着,大量进口的医疗物资并未进入红十字会、慈善总会等的统计名录,而是在政府采购的信息「黑洞」里,其去向成了一个问号。

2 月中旬,端传媒记者收到一封读者来信,系在美国东海岸组织募捐的留学生和校友团体。「官方采购/官方支持的大资本采购同民间采购的竞争近似乎零和博弈。」这封信中写道,民间团体更倾向点对点的捐助模式,指明接受物资的医院,办理定向捐赠手续——过程随冗杂,但有迹可循,有证可查。而「官方采购的物资归于联防联控机制进行全国统一调配,而调配的机制公开程度还很不够……进口的几百万套防护服的具体内容和去向大多尚未公开。」

为此,端传媒记者依次梳理数笔各财团及分海关的海外大额采购,大多数物资在抵达中国境内之后的去向,就再无踪迹可寻。数位熟悉政府治理和相关资源统筹的专家、学者亦对这一话题三缄其口

但可以明确的是,国家在垄断疫情信息的同时,也几乎垄断了物资。

数据指向的是,武汉和湖北并未被特殊「照顾」。国家主张的采买行为之下,各地放政府亦各自为政,财政更雄厚的大城市便会得到更多资源。例如,美国防护服生产巨头杜邦公司与国企背景的上海医药集团签订采购合同,二十余万防护服全部用于上海。另一家巨头 3M 公司则称上海市政府「接管」了其在上海的工厂在中国生产的 3M 口罩则主要销往上海。阿里巴巴的采购也照顾了自己公司所在地的浙江省。浙江国企英特集团,在 1 月底为浙江医护累计供应防护服和手术服近 10 万件,其中 2000 件被提供给 22 日前往支援武汉的医疗队。复星集团截至 2 月 22 日共于境外采购防护服 101 万件,去向只有在一些零星的报道里可以找到蛛丝马迹。1 月 27 日至 2 月 4 日,乌鲁木齐海关共检验防护服 34 万余套,去向不明

据 BBC 报道,甚至出现了一家工厂被好几个中国政府部门或国企盯上,还有某政府部门得罪另一部门的情况。例如,国企背景的天津纺织集团的党委书记在接受媒体访问时表示,「我们不计成本垫付资金,安排专人抢货验货。」而这些细节,成为了如潮水般的求助信息、铺天盖地的口号呼喊中的信息盲区。

此外,也存在地方政府截留物资的情况。例如,2 月初,云南大理市用一份《应急处置征用通知书》,将重庆政府委托有关企业在海外采买的口罩「截留征用」。尽管大理市卫生健康局局长后被免职,但志愿者们告诉端传媒,这并非孤例,只是重庆市政府出面发了声

斯坦福大学社会系教授周雪光在著作《中国国家治理的制度逻辑》中写道,举国体制之下,中央「资源向上集中,从而削弱了地方政府解决实际问题的能力」,而地方政府「常常表现为各行其是」,或可解释物资争夺这一奇特景象。同时,各个地方政府出于对短期政策目标的追逐,也有意或无意地引发了地区之间的竞赛。

2 月 11 日之后,中国国内的生产力开始恢复,其中至少有三分之一来自于央企改制。新华社称,防护服企业复工率达 77%,大量纺织服装企业转向制作防护服,以上海一间工厂为例,日产能可以达到 6000 件。同期,工信部消费品工业司副司长曹学军表示,疫情前期「进口防护服和库存防护服在供应保障中发挥了重要作用」,后续将以国内生产为主。2 月 15 日,国资委发布了部分转产医疗物资的央企,称「以战时状态」推进生产。湖北省政府公布的医用防护服数量也开始上涨,到 2 月 15 日终于达到了早前提及的 10 万防护服日需求。

但值得指出的是,国资委名录里的所有央企,早前多未生产过医疗物资。其中,原从事军需保障服务的新兴际华集团,称其「从零起步」,「迅速转产攻坚」。另一家中国机械工业集团所属的苏美达公司,是在 2 月 26 日才获得医用防护服生产资质,但几日内已生产万余件防护服。

周华告诉端传媒,目前物资压力没那么大了。但时至今日,中国国家药品监督管理局的网站上,仍然未见新兴际华集团的名字,这家公司在 2 月 14 日宣称日产 4.4 万套防护服,承担了当天三分之一的产量。

另外,这些新送来的防护服大多为 XL 和 XXL 号,只适合男性身材,很多女医生、女护士穿上去裤裆掉到膝盖,只能用胶带粘一粘,勉强穿。他们没有办法抱怨,在比武汉更次一级的县市,依然物资不足,且更难被公众留意到。这些困境,被物资「黑洞」席卷着,留下一个又一个问号。

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为保护受访者隐私,周华和郑孜研为化名。

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