为何要通过公开国家领导人在最高权力机关的讲话来对地方官员进行攻击呢?

2020 年 2 月 14 日中国北京,一个中国男子戴著口罩走过已故中国领导人毛泽东的照片。

Photo: Kevin Frayer/Getty Images

2 月 13 日,武汉封城已经过去了 20 天。当天,中央宣布免去了蒋超良湖北省委书记,马国强武汉市委书记的职位,以上海市长应勇和济南市长王忠林分别接替。新书记们履新后第二天,2 月 15 日,求是网罕见地公开了 2 月 3 日习近平在中央政治局常委会会议上的讲话,紧接着新华社次日转载并全文公开讲话。讲话第一段再三强调,习近平早在 1 月 7 日「就对新型冠状病毒肺炎疫情防控工作提出了要求」 ,并前后三次就疫情做出指示

中央试图对外传达一个信号:中央早已知情,而武汉的地方官员仍在淡化病毒的威胁。为何要通过公开国家领导人在最高权力机关的讲话来对地方官员进行攻击呢?答案其实就蕴含在威权政体韧性和能够延续的秘密中。

合法性危机和问责制度

威权政府天然存在合法性问题,因为合法性的核心是「统治是基于被统治者的同意」。缺乏多党竞争和平等投票权的威权政府会长期面对不断显现的合法性危机。然而研究威权政体的学者在社会调查 (比如亚洲政治态度晴雨表 ABS) 中发现,中国民众对政权的信任和支持很高,甚至长期超过大部分民主国家 (Gilley, 2005)。许多学者都深入探讨了其成因。

毛泽东时代的中国依靠意识形态,克里斯马领袖和群众运动来维持合法性。然而在毛的末年,群众运动无法维持,毛个人的权威在林彪事件后严重受损,意识形态也因为糟糕的社会经济状况而失去吸引力,民怨沸腾,出现了严重的合法性危机。在短暂的过渡期后,邓小平主导了改革开放,确认了新的合法性来源,也就是绩效合法性 (performance legitimacy),除了经济发展,还包括提供公共物品如道路交通,失业和医疗保障,公共安全等

单单只有绩效合法性还不能保证民众对非民主政体的支持,因为政府和社会的利益冲突也会削弱民众的支持,因此威权政体的合法性还有另一个重要来源:问责制 (accountability),政府需要对表现不力的官员进行问责。纪检反腐工作就是中国问责制最主要的组成部分。中共中央在 2016 年颁布了中国共产党问责条例,有一些地方近年来还设立了政府论坛,对部分提交的诉求进行回应。

但是,这并不意味着威权政府会致力于改善问责制度,因为问责成了领导人头上的达摩克利斯之剑。允许问责还会对政府的行动产生很大的限制,比如在市政规划、土地征用、费用摊派等事务上。相对于解决政府社会矛盾,政府常常倾向于选择镇压,早期主要是压制传统媒体和群众上访,近年随着上访窗口的关闭和采访调查记者的式微,重点又转向网络舆论控制。

但是镇压并非一剂万灵药。有时镇压行为导致了民意的反弹,有时短暂的压制加剧恶化了社会问题,比如对新冠病毒早期的的舆论压制导致疫情迅速扩散。在严重的社会问题上进行彻底的问责很可能会溯源而上,直击这个威权政体政治结构的内在矛盾。比如周雪光老师和郦菁老师都从中国制度运行的逻辑上分析了疫情何以失控,认为国家需要给社会以空间,寻找新的治理架构。然而,在过去几十年,中国经历了各种大的危机,比如下岗潮,SARS,汶川地震,还有日益增长的日常抗争,这套运行逻辑数十年并没有根本改变。

中国的威权政府是如何避免终极问责,长期维持制度运行的逻辑呢?这个秘密就在于有限的问责和差序信任。

差序信任:有限问责

差序信任指的是民众对不同层级政府的信任从高到低的一个金字塔序列,一个八十年代的民谣生动表达了差序信任:「中央是恩人,省里是亲人,县里是好人,乡里是恶人,村干部是仇人」。 城里的版本则是「中央政策是好的,到了地方就变了」。群体上访中的包青天叙事也是差序信任的一个典型表现。

众多社会调查都确认了中国差序信任的广泛存在。比如概念提出者香港中文大学教授李连江 (2004) 发现对中央信任水平「较高」和「很高」的高达 80.7%,而这个比例在村一级只有 37.2%。表现出差序信任的群体会强化对规则的接受,抗争时更会选择依法抗争,也就是走法律途径而不是通过街头抗争,另一方面还会增强对中央政策的信任。差序信任的产生有多方面原因,比如中央政府作为地方政府和社会张力的调停机构,承载了民众最后的希望,又或者选择性的政治宣传手段,「一般负面报导都是有选择地暴露中下层官员,极少延及省部级,正常情况下不会触及最高层」(李,2012)。

差序信任是如何帮助维持中央政府的合法性呢?香港科技大学的蔡永顺教授 (2008) 阐释了在抗争政治中,中央和地方多层级系统如何保证了威权政府稳固的基础。当存在政府-社会利益矛盾时,国家面对的是一个两难问题,过多的镇压会持续引发社会不满,而太多的妥协则会造成托克维尔效应——妥协会激发更多的诉求,诉求超过政府的满足能力也会引发威权政权垮台。 中国多层级的政治结构提供了一个有效的缓冲,中央授予地方政府有限的自主权以应对突发状况,一方面可以阻止无条件的妥协,另一方面,即使地方政府对抗争进行的镇压引发民意反弹,中央也能够通过惩罚地方官员来回避责任。

随着舆论管控能力的强化,中央政府借助差序信任化解合法性危机的能力也越来越强。舆论控制包含两个方面,一方面是较为传统的舆论审查 (censorship),在实践中审查更倾向于删除那些可能损害中央政府的合法性的文章 (Kuang, 2018)。另一方面,舆论审查已经不能满足政府应对日益增长的网络舆论的需求,面对更加复杂的舆论环境,近年来有关部门又开发出了新的技能,舆论引导 (King et al 2018)。舆论引导要通过「官方和主流媒体」,做到「快速反应、有效引导、精准调控」,「引导人们增强发展信心、形成合理预期」。舆论审查和舆论引导,双管齐下,与差序信任相结合,在社会危机面前发挥了巨大的作用。

新冠疫情中差序信任的应用

如何在实践中将舆论管控和差序信任相结合?由李文亮医生逝世引发的一连串政府反应提供了一个很好的范例。

毛主席说,「不打没有准备的战」。意识到疫情无法得到快速控制之后,2 月 3 日中共中央政治局即召开常委会议,强调「加强网络媒体管控……做好疫情防控的舆论引导工作」。翌日,中宣部调集 300 多名记者深入湖北和武汉进行采访报导。这些前期准备马上就迎来了用武时刻。两天之后,李文亮逝世后引发了舆论海啸。端传媒的一份舆情网络数据显示,在截止 2 月 6 日 23 点 16 分的一个多小时内,「李文亮医生去世」在微博热搜榜收获超过两千万次搜索量,5.4 亿阅读量、73 万讨论度。但这一热搜在接下来的 15 分钟内迅速跌至 190 万,随后消失」(陆发聩,2020)。 但『纪念李文亮医生』的信息依然出现了爆发式的增长。许多纪念文章都把矛头指向了言论自由和舆论审查制度,微博上出现大量带有 #我要言论自由# 标签的帖子。网上流传的两份沃德网情监测报告显示,2 月 7 日深夜,随着李文亮的离世,网络讨论的峰值出现,两日间的其中悲伤情绪占比达到负面情绪的 80.4%,是前一日的 26% 的三倍之多。

政府迅速做出了反应。2 月 7 日下午 1 时正,国家监察委发布消息,决定派出调查组赴湖北省武汉市就群众反映的涉及李文亮医生的有关问题作全面调查。各大媒体争相转发。当日下午三点,环球时报胡锡进再次发文《武汉市的确欠对李文亮的一个道歉》把矛头锁定在武汉地方政府,文中要求武汉还李文亮一个公道。下午五点钟,人民日报对监察委派出调查组表示了赞许,称其「回应了公众关切,也让人对还原事实真相抱有期待。」,当日晚上七时许,武汉常务副市长在湖北省疫情防控工作新闻发布会上表示,「武汉市将会全力配合调查」。

此后舆论的矛头逐渐转向了讨论责任主体应该是武汉公安局还是武汉市中心医院,网民纷纷质疑公安违法逮捕,以及怀疑医院领导给李文亮穿小鞋,抢救不及时等,公安则开始喊冤 (其间网上广泛流传一份湖北省公安厅科信处负责人的朋友圈表示公安的操作并不违规)。至此,包青天叙事完成,对李文亮医生辞世的愤怒情绪和对言论自由的呼声最终转化成了对基层政府的行政问责。

李文亮事件波峰过去之后,网络上对疫情问责的声音依然高涨。迟迟没有对武汉和湖北 F4 (指代武汉市长、书记以及湖北省长、书记) 动手的中央加快了对疫情的问责速度。2 月 8 日,国家卫健委副主任王贺胜空降湖北,进入省委常委领导班子,10 日出任湖北省卫健委党组书记。2 月 12 日中央政治局针对新冠肺炎疫情召开了常委会会议。次日,湖北武汉一把手双双被换掉,应勇接替湖北省委书记蒋超良,王忠林接替马国强出任武汉市委书记。2 月 15 日,《求是》罕见地全文发表了文首提到的习近平 2 月 3 日「在中央政治局常委会会议研究应对新型冠状病毒肺炎疫情工作时的讲话」 。

次日,新华网全文转载《求是》的讲话。讲话的第一段开门见山,提出了习近平个人对疫情的四次重要指示:一月七日对新冠防疫工作提出要求;1 月 20 日就防疫工作的批示;1 月 22 日,做出对湖北实施人员管控的决定,以及 1 月 25 日决定成立疫情工作领导小组。文章一方面把责任推诿给湖北和武汉,为问责划上句号,另一方面展示中央领导决策及时,把防控工作的功劳牢牢攥在手心。

差序信任作为制度合法性的基石

与疫情中的舆论管控和差序信任相结合的类似操作并非孤例。我们可以从 2018 年的长春长生假疫苗事件中找到相似的痕迹。

假疫苗舆论事件源于 7 月 15 日的一起举报,长春长生公司继 2017 年 11 月后又一次被检查发现编造生产记录和产品检验记录,有关部门在检查后做出了不痛不痒的惩罚,并没有引起太多关注。7 月 21 日朋友圈一篇名为《疫苗之王》的文章揭露了疫苗问题中的官商合谋,引爆了舆情。舆论审查迅速删除了这篇文章,却引起了巨大的民意反弹,不少网民甚至跑到美国驻华大使馆官方微博下留言表达对政府的不满情绪,包括监管部门、疫苗行业、涉事企业甚至其他疫苗厂家都成了申讨对象。

中国政府网次日连夜刊登国务院总理李克强的批示要求查清事实真相,7 月 23 日,习近平也对吉林长春长生生物疫苗案件作出指示。于此同时,主流媒体积极构建舆论应急机制。相对于要求问责的呼声,主流媒体则倾向于发布「国家严惩涉事企业,重新肃整疫苗行业,完善疫苗管理体系」消息的文章,比如《国务院调查组赴吉林开展案件调查处理工作》,扮演了和事老的身份。一周之内,长春长生生物科技有限责任公司董事长高俊芳等 18 名犯罪嫌疑人就被捕。舆论迅速降温,微信上「疫苗」一词的热度从 7 月 23 日的 3 亿多条迅速跌落到 700 多万条。不到一个月后的 8 月 16 日,中央就问责了七名省部级官员,其中四名来自于吉林,其余来自药监局。

8 月 17 日中纪委迅速发文收割战果,「此次问责速度之快、力度之大,问责对象级别之高、人数之多,均属罕见,充分体现了以习近平同志为核心的党中央全面从严治党、坚定去疴除弊的担当精神,对人民群众切身利益的高度负责,对安全质量工作的高度重视」。新华网则先是发文政治局常委召开会议听取疫苗问责的汇报,然后转发监察委的文章称赞疫苗事件中问责制度。

威权的未来

李文亮医生逝世后政府的反应展示了差序信任在维持威权政体合法性中的重要的作用。舆论引导与差序信任相结合,进一步增强了威权政府面对危机的应对能力,形成了令人生畏的利维坦。在过去几十年,中国经历了各种大的危机,这套运行逻辑数十年并没有根本改变,这一次也没有例外。在疫情爆发后,政府并没有吸取压制舆论的教训,反而进一步加强了舆论管控。宣传部 300 壮士进驻武汉之后,正能量报导直线上升,而网络舆论审查力度则是越来越大。

差序信任的策略似乎屡试不爽,但是这并非大结局。强大的舆论管控能力是一剂鸦片。对于地方政府来说,舆论管控成本比治理低,而且已经形成一套广泛适用的成熟模式,因此公权力变得更加傲慢,以压制表达取代了政府回应,用政府渠道 (比如疫情中的红十字) 取代公民社会的自治,热衷于解决提出问题的人,而不是解决问题。仅以当前疫情而言,我们也可以看到持续的维稳而不是改变制度运行逻辑的恶果。一周之前济宁市突然大规模关停微信群,日前才被发现原来济宁市任城监狱集中爆发新冠肺炎,达 200 余人之多。

近年来的权力集中更是进一步削弱了政府的自主权,地方政府在政策决定上的畏首畏尾和懒政让这种依赖变本加厉。湖北和武汉地方政府在疫情初期的「不作为」并非侥幸心理这么简单,而是一种理性反应。我们可以设想,如果武汉政府在 1 月初进行了大规模的管控,那么很可能会引发出现抢购潮,展示社会的不稳定情绪,大规模外来务工人员人群提早离开会影响武汉的经济表现,还会影响到即将到来的两会的召开。提早预警会对地方政府带来社会,经济,政治三个层面的成本,严重影响领导的政治生涯。而如果最终疫情被迅速控制,我们正在经历的现实就成了反事实,上级政府看不到这个后果,也就不会进行嘉奖,反之可能还要因为引起社会恐慌而面对严重的责罚。

很多类似的情况在曾经有预警的情况下都酿成苦果,比如天津滨海问题,疫苗事件,非洲猪瘟,但大都以舆论控制和差序信任为结束。因此,某些乐观的加速主义观点认为,舆论控制技术的应用,国家对社会控制的强化其实加速了看似固若金汤的政体的崩坏速度。我们有理由相信,如果国家制度运行的逻辑不改变,对舆论管控的依赖不逆转,问责不彻底,不给于公民社会空间,猪瘟,新冠,还只是密集社会危机的前奏。一个健康的社会不应该只有一种声音,李文亮医生的一句话不但直接挑战了这个威权政府对于话语权的垄断,更是直击了威权政体治理困境的核心。

2 月 7 日国务院新闻发布会,新华社的一个记者提问,李文亮医生这么年轻,为什么突然情况恶化?发言人说,「这个问题我们在座的不了解,会再调查。下一个问题。」 一个问题就这么被翻篇了,但是问题还会不断再回来。

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参考资料:
Cai, Y. (2008). Power structure and regime resilience: contentious politics in China. British Journal of Political Science, 38(3), 411-432.
Kuang, X. Central State vs. Local Levels of Government: Understanding News Media Censorship in China. Chin. Polit. Sci. Rev. 3, 154–171 (2018).

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