中国的压力型体制是如何把重大公共危机变为治理危机,乃至政治危机的?那只房间中的大象,到底是如何运作的?

2020 年 1 月 26 日,广州南站的不少旅客都戴上了口罩。

摄:林振东/端传媒

中国政府决定关闭有九省通衢之称的武汉市。随著疫情的恶化,邻近的城市也关闭了对外联络道路。目前全湖北有 16 座城市被封,全中国 32 省中,已有 31 省发布了 I 级 (最紧急) 应急响应。

根据目前的流行病学观察,新冠肺炎病毒的重症率和致死率都低于 SARS,但传染率很高,中国政府的一番举动无非是希望可以有效地防止疫情的扩散。但这样的封城 (省) 在近代公共卫生史上是绝无仅有的。以地理区位划下疾病禁制区 (cordon sanitaire),近年来只有塞拉利昂 (狮子山)、利比里亚 (赖比瑞亚) 等西非国家,在 2014 年时因应伊波拉 (埃博拉) 病毒使用过类似的手段。伊波拉病毒有将近 90% 的致死率,SARS 的死亡率大约是 15% 左右,新冠病毒要更低。

中共在年初一 (1 月 25 日) 过完年后,才终于成立中央应对疫情领导小组,翌日才确定由李克强做组长,主管宣传口的王沪宁做副组长。不仅整体反应已属迟缓,而且从人事结构中,反映出面对新型冠状病毒的流行,以及当下阶段,舆情管控跟疫情管控同样重要。类似的公卫危机在中国屡见不鲜,从 2003 年的 SARS 到近年的非洲猪瘟,中国的传染病/公共卫生防治体系面对新型态的疾病,既要压制,也是「没辄」(没有办法)。

本文会先从公卫的角度出发,尝试评价封城的利弊,之后最重要的是从组织研究的角度,分析中国官僚体制的课责与应对能力。我尝试解释一个问题:中国的压力型体制是如何把重大公共危机变为治理危机,乃至政治危机的?那只房间中的大象,到底是如何运作的?

封城的争议,及失败的政策沟通

先看封城。如上文言,这在防治疾病领域是非常古老的做法。疾病禁制区的范围可以是一间医院、一个社区或是整个城镇;背后的逻辑很简单,就是借由隔离潜在的患者来避免病毒进一步传播。这种隔离的效用可以从传染病模型/模拟得到证实。而一则针对武汉肺炎传播的研究也指出,如果降低 99% 的省市移动 (也就是城市全面封锁) 的话,可以降低约 30% 的感染。

但同样的模型也指出,如果只降低 80% 的跨省市移动,也可以降低 25% 左右的疾病传播。也就是说,不需要完全封城,也可以达到显著遏止传播的效果。而更关键的问题是,这些模拟都不考虑封城后的各种物资补给,以及城中人员受到的心理压力,以及这一政策可能带来的各种负面效应。

「封城」的负面效果在西非伊波拉病毒爆发时看得最为清楚,在伊波拉这个有 90% 致死率的病毒流行于西非的时候,塞拉利昂、利比里亚等国家便实施了「封村」的措施,并以军队等强力措施来保证成效。然而这造成了严重的冲突,冲突最严重的时候,军队竟要动用实弹以及催泪瓦斯,来驱散想要离开封锁线的民众。这种不加考虑的、粗暴的疫区封锁也被批评为对最穷困、最没有资源的社区的针对性打击。

2020 年 1 月 25 日,人们戴著口罩在武汉市红十字会医院等待医疗救助。

Photo: Hector Retamal/AFP via Getty Images

从公共卫生角度,面对传染性疾病最好的对策通常是分级性的检疫与隔离:首先是已经确诊的病人要高度隔离,接下来是疑似感染者或有接触风险的,视情况自主隔离或是持续追踪。而全面封锁一个地区,就意味著不论风险差别,把所有人全部关在一个区域中,这很有可能会导致更大规模的交叉与区域内感染。

再以武汉、香港、澳门和台湾的检疫措施进行对比,便可看出即便都是针对性地检疫,手段上也是可以存在差异的。率先封城的武汉,是在凌晨两点左右才发布公告,要求当天上午 10 点开始控制所有的出入人口,及封闭城中交通——尚不论其对医疗资源的补足、医护人员及病患的交通支持都没有配套,仓促的决策甚至导致部分武汉人「连夜外逃」,与「封城」的目的也几乎背道而驰。

随著事态的发展,台湾、澳门以及香港也都一步步收紧了对中国 (特别是武汉) 来访旅客的管制。这些地方升级隔离强度的逻辑与武汉很不一样,虽然几乎同样严格,但是是在社会多日来有诉求、政府研判后,才以每天逐步升级的方式进行,市民及受影响人士能有一些心理准备 (虽也并不令人满意)。然而武汉乃至湖北突然采取高强度的隔离措施,则是以「一刀切式管理」为首要核心,似乎毫无章法可言。

或许湖北的情况过于「危急」,促使政府采取这样的政策,但其失败的政策沟通及后来导致的恶果,则在隔日的除夕夜大爆发。当晚中国的中央电视台上演歌舞升平的春节晚会,大陆互联网上则广泛流传湖北各地区一线医护人员心理崩溃的消息,「两个中国」同时上演,中国民间只好展开自救。

多重目标官僚决策,应对危机捉襟见肘

要理解中国的政策执行,一定要回到中国官僚体系中「政策目标设定」以及「上下博弈」(讨价还价) 的过程当中来理解。

不论是从经济发展、环保,还是人口控制等角度来说,中国政策的执行方式,通常是由中央拟定政策目标,并以这个目标为基准,要求地方官僚执行。在一般的状况下,上级提出目标 (例如 GDP 增速、瘟疫检出数量) 后,下级机关可能循正规的管道 (文件往来) 跟上级讨价还价。讨价还价的结果,很可能是没有争取到任何成果,而最终必须要接受上级机关提出的目标。

但接受上级机关提出的目标并不代表完全照章执行,更多时候,中国基层官僚会联合起来虚应故事,或是混水摸鱼,以便在执行政策的「成本」与执行「成效」间取得平衡。

很多时候,下级官僚会想要利用非正式的方式 (例如亲属、地缘关系等等) 去跟上级政府讨价还价,这可能会导致「上下级政府共谋」的现象——简单来说就是,上下级政府机关可能合谋虚报、或是浮报基层的执行状况——只要事情还维持在可控范围内,或许可以借由「挖东墙补西墙」的方式在未来「偷时间」解决问题,学术上,这一行为称为「权变」。然而,上级/中央政府也不是不知道下级政府的策略,所以上级政府常常会以「抽检」的方式逼迫地方政府完成政策目标。

在应对突发的公共危机时,这套体制大概会混合使用四种路径,包括:嵌入——体制透过财务和人事,控制专业人士和组织,比如「统战」;发包问责——把责任分包给各层级政府、社会组织及官僚;权变;以及压制——抓人、封锁消息、限制参与。

而当常规的治理管道都失效时,上级政府会直接接管、取代下级政府的决定空间,这被社会学家周雪光称为「运动型治理」。然而,运动型治理并不保证「成功的治理」,因为政策的执行还是仰赖于基层官僚对于现状的掌握以及实行。而在运动型治理发生后,基层官员为了自保、避免被惩罚,可能只会消极配合甚至怠政,这样会大大降低治理的效率。

例如下级官僚可能同时被要求发展经济和达到环保指标;又或者在这次武汉肺炎的案例中,同时被要求要做到政治维稳与疫情防治——政治维稳意味著信息的控制,但疫情防治又意味著必须要信息透明。

在这种多重目标下,基层官员通常会借由正式、非正式的管道,去了解哪些目标对于当下的上级机关比较重要。例如通常而言,经济发展的重要性优先于环保需求,维稳的需求重要过疫情防治的需求。

但这种目标排序是建立在先前的经验上:例如环保目标没有达到也不会有太多社会与政治后果,但经济发展目标没达到可能就升不了官。这种多重目标下的官僚决策体系,在面对新型态的危机时就显得捉襟见肘。

政府应对新冠肺炎的沙盘推演

就以新冠肺炎为例。

从 12 月初武汉第一宗不明原因肺炎的消息流出开始,就可以想像中国的官僚开始启动防疫政策了。假设武汉当地的医院有如实向上汇报,此时相关单位拟订的对策很可能同时强调防疫与政治维稳。而在当今中国的政治氛围下,维稳需求一定会被放大,所以我们才会看到在 12 月底散播武汉肺炎是冠状病毒的人被以「造谣滋事」逮补

12 月时的疫情严重程度人们不得而知,但从后续的发展来看,或可发现当时的官僚可能是以混水摸鱼的方式来应对:反正死亡病例还不多,而且也无法确定传染性,就以政治维稳为首要目标来做防疫。但在这里,官僚决策完全没有考虑 (也可以说不可能考虑到) 病毒的潜伏期,以及医院管理阶层存在的谎报或虚报行为。因为对于医院管理阶层来说,如实地将所有可能案例都通报并开启防疫程序,会造成运营成本上升并引起民众焦虑;而对于市级官员来说,政治维稳一直都是首要目标。这样的动机结构,让「维稳」以及「控制信息流动」,成为 12 月时的政策基调。

直到 1 月中出现了大规模的外省市与外国感染案例后,上级机关便启动了「运动型治理」,直接决定地方的防疫措施,这也是封城的措施会来得如此快又急的原因。而这样的运动型治理下,上级政府是无暇考虑基层官僚的执行能力的,这也是为何在封城前后,微信上许多信息与视频,都指武汉各大医院缺乏必要物资,甚至是病死者也无暇被妥善处置。而医疗资源匮乏的医院又是交叉感染的温床,这样的交叉感染也抵消了封城应有的阻断传播的效果。

但与此同时,也因为运动型治理架空了既有的官僚决策过程,在封城过后信息的透明度反而增加了,即便各种实况爆料文还是会被删帖,但我们可以看到三联、财新等媒体还是被允许报导,且报导的内容真实地反映了许多一线的情况。

不过即便信息变得透明一些,人们仍不确知具体状况到底有多严重,比如数字是否可信,到底有多少患者是求助无门被请回自主管理,或是说是否因为病毒试剂短缺而无法提供确切的确诊病例?这些对于防疫而言最根本的问题,外界只有很少的信息。

另一个更为严重的问题是,当运动型治理来到了武汉,湖北省其他也被封的地级市状况到底如何?资源动员情况比起武汉而言是更好或是更差?人们也无从得知最真实消息。

更令人担心的是湖北以外的省市。由于在武汉封城之前,其余地区似乎仍在维稳与防疫之间举棋不定,对于可能的疾病传染途径没有做足够程度的辨认与预防,许多省市例如北京与上海,是否疫情状况有被国家掌握?这也是暂时难以确悉的。

无论中国的疫病防治科学进展多快,在这种官僚只对上负责的体系下,将政治维稳摆在首位的现象不可能有所改变。基层官员仍然会用混水摸鱼、挖东墙补西墙的方式来尽可能地在帐面上达成目标。

但在多重目标的压力下,面对上级压力的基层官僚只能惯性的先追求主要目标 (维稳跟经济发展),而将防疫、环保等等被认为是次要目标的事项搁置。直到事态不可收拾时,中央才会直接介入整饬问题,但中央的介入也不保证成功。

「运动式治理」下的地方政府差异,及「消失的」动员力

而随著武汉封城以及湖北封省,其他地方政府也都开启了一系列的防疫措施。例如微信上疯传的「河南硬核」、北京市暂停所有跨省汽车、杭州率先表示「不封城」,以及汕头市对于是否要封城举棋不定等等的政府行为——这些都是在中央开启运动型治理后,个别地方政府的回应。

照现在中央政府释出的信息来看,中央政府应该是要求地方政府用尽一切手段防止肺炎的传播。面对这种强而有力的信息,一般来说,地方政府的回应就是层层加码防疫措施。即便就公共卫生的考量来说,更为合理的做法是彻查疑似病例的旅游以及接触史,并且做好公卫宣导,但反而许多地方对中小型村落进行封村。「封村」比「封城」更「不可理喻」之处在于,村落通常都是熟人社会,村里人的旅游接触史非常容易掌握,无需动用将道路封阻的手段,这更多是在运动型治理下释放讯号:我们某省某市防疫做得很扎实,不像其他那些省市一样。

这种无差别的封城对于防疫是否有效?答案应该是肯定的,毕竟传染病就是要靠人的接触才会扩散;但是否真的有必要做到如此地步?这没人敢给肯定的答案。但在防疫的大旗下,本来就不容许异议声音的体制,应不会再允许更近一步的质疑。

2020 年 1 月 25 日,因肺炎疫情严峻,天津一个商场只有很少顾客。

Photo: Zhang Peng/LightRocket via Getty Images

值得注意的是,虽然「层层加码」才是中国地方政府的行为常态,但在这次,地方政府的表现并不都是「统一」的。杭州市的防控指挥部就在 1 月 26 日公告,虽然杭州为了减少输入性病例,在一些入城口采取了体温监测措施,但不存在「封城」的说法。由于没有更多的资料,我无法判断杭州官僚这样做的原因为何,有可能和技术官僚的素质有关,也有可能是在中央政府还没有一致且明确的指示下,地方政府各自的「创造」行为。

在这次中国应对危机的过程中,最令人惊讶的可能是中国模式的效率的丧失,也即举国体制下「动员力」的几乎全面瓦解——医疗资源不足是从疫情开始之后就一直没有得到解决的问题,中国民间一直透过社交媒体平台「自救」,互相筹措资源,捐钱捐物,但武汉医院的资源紧缺却未得官方渠道的缓解。甚至在 1 月 26 日,连中日友好医院,这家北京最好的医院,也发布了接受社会捐赠的公告——或许是未雨绸缪,但为何会有这个担忧呢?人民日报也发文,让防护服工厂「尽快复工」。

这种动员力效率的低下,恰恰折射出了运动式治理的困境:一方面运动式治理希望借由高压的管控逼出基层的行政效率,但又因为运动式治理,所有的下级官僚都只能等待上级指示而无法借由横向协调解决问题。所以政策目标复杂,需要多个机关间配合时,运动式治理就会无法达成预期的成效。

例如当政策目标是维稳时,所牵涉到的行政机关就是公安、网信办以及城管这类长期合作维稳的组织时,运动型治理就可以大大的提升效率且达到目标;但当政策目标是动员医疗资源、以及建立稳定后勤补给这类中国官僚平常不会做的事情时,运动式治理反而阻断了官僚间的横向沟通而降低了行政效率。

习时代的官僚体制

如同许多研究者所说,习近平的掌权改变了很多事,官僚体制这个被认为长久以来「稳定运行」的体制,似乎也深受影响。

最明显的改变,就是政策执行的首要目标从经济发展变成了政治维稳,而政治维稳就是要紧紧抓住信息流通的管道。从过去几年备受瞩目的事件,例如疫苗、线上贷款平台暴雷等事件的爆发,以及后续官僚的回应,我们不难看出比起快速处理问题本身,官僚更乐于处理提出问题的人。

习上台后更常出现「运动式治理」,有分析认为是因为习的「集权」作风更甚,但这背后的原因并不那么明确。只是无论如何,运动式治理的增加又削弱了基层官僚回应问题的能力与效率,因为在运动式治理的过程中,最靠近第一线政策施行的官僚没有办法因地制宜或是迅速调整政策。在这样的官僚体制下,我们很难期待一个可课责又反应迅速的官僚组织。

在武汉省疫情指挥中心最新的一场记者会 (1 月 26 日晚) 上,三个技术官僚的表现则几乎折射了官僚组织的溃败:三人「非常自责内疚」,但一人没戴口罩、一人口罩戴反、还有一人口罩没有遮住鼻子,已被网友戏称为「病毒友好组合」;记者会结束后,三人还惯性官场鼓掌,但现场无人响应,颇为尴尬。除去这些表象,更严重的错漏表现在,官员连武汉有多少口罩都说不清楚,这边厢市长说防护服紧缺问题已经全面缓解,那边厢省长就说防护物资仍然紧缺;死亡数字在网友众目睽睽下「回跳」,被戏称为「又复活了一个」。官方领头的信息错乱、造假,掩饰不掉的官场「忠心」作风,以及在「发包问责」下官员认错担责的夸张表现,无一不演绎著这个制度的沉疴。连人民日报也开放了这场记者会的评论区,这三人的官运可能就到此为止了,而下台几个官员背责,也是这一体制一贯的「危机公关」。

面对这种制度,改革的方向我想所有人都知道,就是要让官僚不只对上负责,也要制度性的对人民负责,这才能根本性的改变官僚组织的制度逻辑。但在制度改革遥遥无期的今日,我们能期待的就是中央的介入真的能解决问题,不然就是要等到天气变暖后病毒活性降低,才能结束这场传染病的大流行。

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