截至 2019 年中,已经有数百名扶贫干部因公殉职,数千万人被安排上脱贫道路,这场运动式脱贫,为中国社会带来什么变化?

河南兰考县一个农村挂有习近平的照片。

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编者按:

2015 年 10 月,习近平在减贫与发展高层论坛上发言:中国要在 2020 年实现全面小康社会,就要在未来五年间使 7000 万贫困人口摆脱贫困。一场被写入「十三五」(指中国第十三个五年规划,列出 2016–2020 年政府工作重点) 的「脱贫攻坚战」随后席卷全国,2016 年至 2019 年,中国累计发放 3800 多亿 (人民币,下同) 专项扶贫资金,除了各级政府、事业单位被要求派干部下乡扶贫,为数众多的民营企业亦被动员起来出人出力。与此前多年的模式相比,这场扶贫运动被要求做到「精准」,「脱真贫,真脱贫」。

这场消除贫困的运动赢得国际社会大量关注。联合国秘书长安东尼奥·古特雷斯曾表示:「过去 10 年,中国是为全球减贫作出最大贡献的国家。」《纽约时报》则报道,一些学者担忧习近平的计划更像是制造头条而非为贫困群体带来持续改变。还有声音认为,脱离中国设定的贫困线不代表真正脱贫。中国的贫困线从 1985 年的人均年纯收入 200 元增至 2015 年的 2855 元,涨幅 14 倍;但与此同时,GDP 增长 95 倍,生活成本更是日益趋高。此外,扶贫过程也不时曝出丑闻。2016 年和 2017 年,审计署抽查 700 多亿扶贫资金去向,发现约 1/10 的金额出现贪污、挪用、数据造假等问题。

据中国国家统计局测算,截至 2018 年底,中国只剩 1660 万人尚未脱贫,距离 2020 年实现全面脱贫只剩下最后一步。这场脱贫运动真的有效么?中国式脱贫具体是如何操作的?参与其中的一线官员怎么说?端传媒在今明两天推出专题报导,解析中国脱贫战的理想与现实。本文是专题的第二篇,梳理了这场脱贫运动会如何改变中国社会。第一篇报导《12.8 万个贫困村被要求限期脱贫,一个村庄决定试试养鸡》以中国西南的一个村庄为样本,记录贫困户、脱贫官员等不同角色在一场荒诞脱贫战中的故事。

1972 年,「文化大革命」进行得如火如荼,宁夏回族自治区的西海固地区发生了涉及回族的群体性事件。在农林部工作的 32 岁的段应碧被派去查看情况。他走遍了定西所有的县。当地农民贫困,没饭吃,没有几户家里有粮食,有人出去要饭,有人扒火车去新疆农场找活干;没衣穿,有一户家里老太和儿媳妇都没穿裤子。十五六岁的女儿刚订了婚,婆家给了一块布,做了一条裤子,里谁出去干活,谁就穿它。段应碧写了一封信发往北京,紧急从仓库里调用黄色的陆军服、海军服,再组织粮食发给定西农民。几十年后,这里的人还记得他们穿过的军服。

这是中国计划经济条件下的救济式扶贫,主要用来救急。如今,一场国家主导的脱贫运动,正改变着中国农村与中国社会。

半世纪扶贫史

贫困束缚住了普通人迈向自由的脚步。但扶贫是一个现代概念——国家治理的一个过程。政府对国民进行区分。有一部分人群收入低于生存的底线,没办法维持基本的生活,就被定义为贫困人口,国家有义务资助,让他们的生活可以维持。

在现代中国,消除绝对贫困的工作,是从农业国向工业国转换的过程中完成的。乡土中国积累了农耕技术、人力资本,社会有办法调谐安顿。但要找到新的出路,实现「国家和人民的解放」,只能从土地之外想办法。工业化是摆脱土地束缚的办法,但在工业化前期,农业农民为了国家工业化作出了大牺牲,生活并没有太大的改善。

贫困的中国是个乡土社会。近代以来大部分人口还在农村生活,有小农精耕细作的传统。1950 年代和 1980 年代的两次土地改革,同步了大规模的农田水利建设、改善教育医疗、应用新种子及农药、化肥,中国农民的吃饭问题逐步获得解决。特别是在 1980 年代改革下重新调整了农民和国家的关系后,农户获得了更多农业之外的生产权利,市场重新活跃起来。「副业」的兴盛以及此后乡镇企业发展,让不少农民手里有了可以自由支配的多余现金。这是通过制度改革和技术进步大范围缓解生存性贫困的例子。

但贫困的克服是一种迁越,除了经济发展、收入水平、生活保障之外,减贫还意味着公共服务的提升,政府用公共财政覆盖、保障作为弱势群体的农民的基本权利。这是普世的——在印度、南部非洲、中亚和南美,也是如此。

不过,中国扶贫的不同之处在于,这个过程是中共领导的,有土地革命和共产主义赶超式的工业化作为基础,是有组织、有计划的政府行为。1982 年,中央政府在甘肃的河西、定西和宁夏的西海固设立了开展区域综合开发、异地移民脱贫和「以工代赈」的试点。1986 年,国务院成立贫困地区经济开发领导小组,各省 (自治区)、市、县政府也相继成立扶贫领导机构,变得更加规范化、常态化,扶贫成为政府日常的考核任务。在 1990 年代以来不断加速的工业化、市场化、城市化的改革下,政府主导把扶贫工作和经济区域发展相结合,成为了中国减贫工作的主要经验。政府每十年推出一个扶贫战略。《国家八七扶贫攻坚计划 (1994–2000 年)》《中国农村扶贫开发纲要 (2001—2010)》是其中的典型代表。

中国六十年代位于大庆的农业生产中心,村民们正在替农作物除虫。

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在国际上,扶贫的标准起初是要人可以满足基本的生存需求,摄入的食物的热量可以满足基本的生存,不会饿死。比如,世界银行的标准是按人均消费水平计算的,标准也逐渐上升,从 2008 年的日人均消费水平 1.25 美元,再到 2015 年的 1.9 美元。中国的标准则略有不同。按照 2010 年设定的农民人均年收入 2300 元的不变标准 (约与世界银行 1.9 美元贫困线相当)。2014 年,中国还有 12.8 万个贫困村、2948 万户贫困户、8962 万贫困人口。

中国扶贫干预的核心理念之一是「开发式扶贫」,但与此同时,这种发展模式也产生了诸如农村衰败、社会断裂等问题。

在中国的扶贫干预中,核心的理念之一,是「开发式扶贫」——利用市场作为基本的机制,在发家致富的驱动下,把贫困地区各种可以利用资源转化为产品,通过产业项目抓落实,发展生产力,并在这一过程中提高农民综合素质。政府各级部门在其中提供政策、基础设施、信贷方面的支持。这反映出,在经济建设作为党和政府工作的重心下,政府对「发展」很有信念。毕竟,市场经济的发展,改革开发沿海经济带的兴起,经济上的涓流效应让很多穷人也从中受惠,较以往获得了更多的就业机会,为城市和工业的发展提供了源源不断的廉价劳动力,贫困的问题在发展中得到了部分解决。

但与此同时,过去数十年的发展模式,也产生了诸如农村衰败、社会断裂等新的问题。乡村「衰而不亡」。在边疆少数民族地区,贫困问题、民族问题和市场发展带来现代性的困境交织在一起,成为政治上需要化解的新的矛盾。

2015 年,在减贫与发展高峰论坛上,中共中央总书记习近平宣布中国要在 2020 年实现全面小康社会。按照这个规划,到 2020 年,中国原先和越南的总人口相近的贫困农民群体,要「一个不能少」地告别绝对贫困,不再为穿衣、吃饭、住房、看病、小孩上学等人类基本需求犯愁。

根据这一要求,2016 年制定的《「十三五」脱贫攻坚规划》拉开了全国「精准扶贫」的大幕。相比之前的各种扶贫标准,这一新规划加入了「两不愁、三保障」的条件——确保贫困人口不愁吃、不愁穿;保障贫困家庭孩子接受九年义务教育,确保有学上、上得起学;保障贫困人口基本医疗需求,确保大病和慢性病得到有效救治和保障;保障贫困人口基本居住条件,确保住上安全住房。

相比过去的扶贫模式,「精准扶贫」在操作上有一些不同的变化。

1979 年四川省一个稻田,农民们正在工作。

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「精准扶贫」与其操作法

「精准扶贫」的模式提出,早于 2016 年的扶贫规划。2013 年,中央政府提出「精准扶贫」的工作思路。扶贫工作不再是作为区域经济发展的一部分,也不单单是布置到县、到村,而是要到户、到人。这一新方法要求对每一户贫困人口,都有专门的负责人,每一户都有「精准」的措施帮助其脱困。这个任务被分解到各个省、各个县、各个村,成为贫困地区各级政府部门的最重要工作。

作为一套系统的工作方法,中国政府在脱贫攻坚过程中对「扶谁」、「谁来扶」、「怎么扶」之类的问题,都制定了详细的政策目标、操作办法和保障措施,然后举政府和全社会之力整体动员扶贫。

以「怎么扶」为例,在 2015 年 10 月,「五个一批」政策被推出作为全国扶贫的统一工作手法。

「一是发展生产脱贫一批,引导和支持所有有劳动能力的人依靠自己的双手开创美好明天,立足当地资源,实现就地脱贫。」这里延续了原先发展经济减少贫困的思路。

「二是易地搬迁脱贫一批,贫困人口很难实现就地脱贫的要实施易地搬迁,按规划、分年度、有计划组织实施,确保搬得出、稳得住、能致富。」易地搬迁,说的是把贫困人口从自然环境恶劣的地方迁出来,为他们在平原或靠近城镇的地方提供新的住房,并适度解决就业问题。

「三是生态补偿脱贫一批,加大贫困地区生态保护修复力度,增加重点生态功能区转移支付。」这是说由经济发展地区向自然环境脆弱地区增加财政投入。比如在三江源自然保护区等增加生态公益岗位,为藏民提供新的就业岗位。

「四是发展教育脱贫一批,教育经费要继续向贫困地区倾斜、向基础教育倾斜、向职业教育倾斜,帮助贫困地区改善办学条件,对农村贫困家庭幼儿特别是留守儿童给予特殊关爱。」职业教育能够提高贫困人口的技能,增加就业机会。减贫的效果较为明显。

「五是社会保障兜底一批,对贫困人口中完全或部分丧失劳动能力的人,由社会保障来兜底,统筹协调农村扶贫标准和农村低保标准。加强医疗保险和医疗救助。」这是社会救助的一部分。

这些工作,在落实中,需要根据中央政府的目标,和各地实际情况,制定具体的工作方案。以「发展生产脱贫」为例,中国平原地区多以规模化的农业经营为主,结合土地流转,农业产业化项目资金修建很多大棚,建设高标准的现代农业园区。在山区,则多是发展养殖、果树、食用菌和药材等特种经济作物。在操作主体上,在农业自然资源条件较好的地方,多有企业资本投资,配合政府投入建立农业企业。部分贫困户可以在其中务工,获取工资收入。在山区等自然资源禀赋差的地区,则多由村集体或者村里的「能人」成立公司、农民专业合作社等经营主体。贫困户以自家的土地入股,或从各类扶贫贷款入股到这些主体内,由更专业的经营者带头发展产业,带来基本的租金和利息收入。

又比如各地普遍采用的「扶贫工厂」模式——政府在贫困村建设厂房,采取招商引资的办法,从外部引入项目经理人,做服装、工艺品加工。附近没有就业机会的人就可以在这些「贫困工厂」里务工,尝试学一门技术,获得 30 到 100 元人民币的日工资。政府则对扶贫工厂内的组织经营者进行补贴。不少贫困地区多位于边远地区,一般都有比较丰富的自然和生态资源。因为中国政府对基础设施的广泛投入,交通条件大为改善。城市新兴的中产阶级又生出来对旅游、休闲、高档农产品的需求。一二三产业融合的农旅项目就在很多地方成为政府工作的「抓手」项目——这种模式理论上既能够招商引资,又能发展产业,还能在较短时间内很快改变部分村庄的面貌。

在精准扶贫的过程中,国有企业、国家机关、东部发达地区、知名地产企业都承担了对口扶贫的任务。从各自单位抽调人员、资金、项目在贫困地区投资,和贫困地方政府、农户「结对子」,共同面对贫困,设计项目,以期能按标准在规定的时间内完成脱贫的任务。扶贫的政策、资金、技术、项目都来自城市。贫困的人口,贫困地区能用的资源都在农村。扶贫项目产品又主要要销往城市。农村大部分剩余劳动力又要靠城市来消化。贫困地区创业创新的动力主要来自于城市的投资者或者长期在城市工作、生活、创业的企业家、「乡贤」、军人和大学生群体。依靠这些人把城乡沟通起来,并在城乡之间发掘、创造出新的机遇,开发出新的产品来。从这一点上看,精准扶贫既试图进行一种「城乡再沟通」,也是中共重新试图「接地」,密切党和群众关系,锻炼干部,培养干部的过程。

在四川一个农村,一辆火车经过。

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扶贫中的困难和新的挑战

一般来说,大部分扶贫项目都是在政府的协调下,引入外来资本租赁包含优质资源的土地、山林,然后由外来公司、外来团队来开发经营。这样的结果是经营的难度大。大部分项目补贴、扶持政策都给到了企业,贫困农户在其中一般都是打工、或者收取保底分红的角色。但这些产业扶贫的难点不在生产而在市场。

中国农产品普遍是供过于求的。贫困地区大规模增加供给,产品进入市场,必然导致价格走低、增加销售困难。政府部门、村集体和贫困户又没有产品销售的经验、渠道和能力。虽然这些年「互联网+农业」的实践特别受地方政府欢迎,也拿到不少补贴,农村淘宝、京东、微信、快手、抖音、今日头条等等新的网络社交平台都以新的技术新的方式连接生产者和消费者,但很多媒体报导其实还都是个案,在农村地区并没有广泛效应。即便是新兴的民宿,也出现同质化、供过于求的情况。这是不管在西部还是中部,不论在北方还是南方都普遍存在的困境。

任何产业都是一个逐步生长的过程。因精准扶贫被植入贫困地区的产业,往往有待观察。很大一批在未来会被市场淘汰。领导和扶贫干部的判断,前期基础设施的投入、产业培训,都不能保证产业一定不失败。

其次是运动式的扶贫的体制机制本身的弊端。这一轮的精准扶贫,是一次从上到下、从城市到乡村、从干部到群众的扶贫运动,是用政治带动经济的办法,集中一切能调动的资源,利用举国体制要来完成的一项政治任务,并不是自发的市场行为。为贫困地区修建高水平的高速公路、高速铁路,提供水、电、网等基础设施在经济上并不合算。派遣选派 300 多万县级以上机关、国有企事业单位干部吃、住在村里,和农民一起工作,也并不一定能很好发挥人力资本的效力,还对原有工作单位也会有较大的影响。

截至 2019 年上半年,已经有 770 多名公务人员在因病、因意外牺牲在扶贫的工作岗位上。

其中,下派的第一书记常常并没有农村工作的经验、也缺乏扶贫工作的专业训练。很多产业投资的项目、教育培训的人员、由外来人员领导的村庄建设往往并不如意,跟原有的设想有比较大的差距。

此外,扶贫工作严苛的工作步骤、太多的文件留痕、反复的考评督查,极大增加了基层工作人员压力。截至 2019 年上半年,已经有 770 多公务人员在因病、因意外牺牲在扶贫的工作岗位上。贫困户和扶贫干部、本地干部和外来干部、基层操作干部和负责监督检查考核的干部存在较多矛盾。因精准扶贫的瞄准、项目实施,而出现了农民上访、干部腐败等等问题,也有部分贫困户以扶贫任务要挟干部。

再有,扶贫干部认为贫困户刁蛮,需要「扶志」、「扶智」的意见也广为流传。不少在基层从事扶贫的干部也有身心俱疲的感觉。他们两年三年都看不到缓解的希望,只能是忍受,又盼望能早日过关,回归到日常的生活。对扶贫干部的扶持成为最近一项特别重要的工作。从这个层面上来说,精准扶贫的工作在解决问题的同时,也给社会的治理带来新的挑战。

「精准扶贫」 和「乡村振兴」的衔接,也需要特别重视。绝对贫困之后,相对贫困和城市贫困的问题也提上了议事日程。但是从各地实践来看,这些未来的后续,从目标到机制,从人员到资金项目的整体设计,并不清晰。

在继续推进「后精准扶贫」工作中,最为重要的是领导体制、政策保障、重点工作的衔接问题。理论上,各个脱贫的县区,需要有一张县域范围内的扶贫脱贫的社会生态网络,培养政府社会相结合的专业的力量,用组织、网络的力量为可能重新陷入绝对贫困的人兜底,提高他们的技能、能力,人力资本的水平。精准扶贫的「再瞄准」工作需要着重减少「返贫」情况的发生。但这一切要求区域经济社会文化教育水平整体改善,壮大作为保障的乡村整体、集体经济,也要求保障农民作为公民的基本权利。可以说,精准扶贫只是「乡村振兴」的前置和基础性工作。人才培养、产业项目,乃至移民搬迁后的社区重建和治理问题和特殊的公共服务衔接都需要纳入乡村振兴的规划和设计,需要原有的脱贫项目需要不因为领导、部门的变动而荒废,但这面临许多困难。

四川汉源县的古路村,学童每天要徒步走三小时上学。

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精准扶贫如何改变中国社会?

精准扶贫的整个过程,是由中国共产党领导的。在 1949 年以来的历史上,土地改革是中共获取政权、重组基层的基础。党依靠贫困的人民取得了政权,以「为人民服务」作为自己存在的目的。在中国共产党的意识形态中,对社会主义和党的领导的坚持避免了国家衰退和动乱,而这要求执政集团的利益在社会中「相对中性」,能够缓和、协调各个群体、地区的冲突。因而,精准扶贫的过程,也是对城乡关系,中共和社会的关系的重新调整。

北京大学的经济学教授姚洋就认为,中国的政府是一个「中性政府」,会在不同的发展模式之间平衡。在前一个阶段中,整个国家追求工业化,对农业农村农民汲取过多。现在的扶贫和乡村振兴,便是对「三农」工作和落后地区的一种「补偿」。

现阶段的中国贫困问题,主要集中表现在农村,但扶贫并不是只在农村发展农业。在城镇化水平超过 60% 的中国,城市化和工业化依然是经济发展最主要的动力。乡村的新发展,新的可能性,大多来自于城市变化的传导。

从经济的角度来看,扶贫所引发的大规模投资是扩大内需,平衡城乡发展的一部分。来自政府的投资会增加乡村就业。教育脱贫、生态脱贫、社会保障兜底的投入,可以理解为国家在为乡村过去多年发展中的欠账做「兜底」和补偿的工作。扶贫还是城市与乡村、工业与农业关系的再均衡。这是党和政府强势干预的结果,没办法靠市场的自发力量,尤其是,大量扶贫项目的投入都来自于城市和工业得来的税收的「转移支付」。

后期的扶贫和乡村振兴需要考虑的是让在城乡之间流动的农村人口能安顿生活,而不是村庄建设得多么漂亮。在乡村的常住人口会减少,但城市的户籍人口又不可能快速增加。正在老去的第一代农民工不得不退回到乡村里去。很多人设想中的,以西方为模板的,80% 以上人口居住在城市的中国,不一定能够实现。为持续变化的村庄、长期流动的村民提供更加完善的生产、生活秩序成为迫切问题。中国正从乡土的中国向城乡中国转变。一个新的权利、生产秩序会影响从贫困中走出来的这些人群的日常生活。

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