新冠肺炎疫情在全球发酵,被排除世卫组织之外的台湾,这一次有可能在防疫工作的前线烽火中重新取得观察员身分吗?

2018 年 5 月 18 日,瑞士日内瓦的世界卫生组织 (WHO) 的标志。

Photo: Fabrice Coffrini/AFP via Getty Images

在知名请愿网站 Change.org 上,一项请求世界卫生组织 (WHO) 总干事谭德塞 (Tedros Adhanom Ghebreyesus) 辞职的连署页面,已经有超过二十万人连署。

1 月中旬,当新冠肺炎正快速向全球扩散的同时,全世界都在关注 WHO 是否要将此疫情列为「国际关注公共卫生紧急事件」(Public Health Emergency of International Concern, PHEIC)。 哈佛大学流行病学专家丁亮 (Eric Ding) 接受 BBC 采访时表示,WHO 应尽快宣布全球紧急状态,「这个病毒的传染性已经达到可广泛蔓延的危险程度。」

1 月 23 日,WHO 总干事谭德塞先是公开表示新冠肺炎的危险性只处于「中等」(moderate),过了 4 天则改口说危险性是「高等」(high),接着在 1 月 30 日又召开紧急委员会宣布新冠肺炎的疫情已经达到 「国际关注公共卫生紧急事件」。一周内三次更改,如此决议引发众多人的质疑。不少人认为 WHO 这段期间与国际专家的判断背道而驰,完全无法即时反映疫情扩散的实情。除此之外,总干事本人的发言也引来不少质疑,他在多次宣告重大消息时,皆会提及中国政府如何迅速控制疫情。

1 月 28 日谭德塞前往北京会见中国国家主席习近平与外交部长王毅时,公开表示,中国政府在此次疫情中采取有力的举措,而 WHO 并不建议各国从武汉撤侨。当他宣布「国际关注公共卫生紧急事件」也特别强调:「这一宣布不是对中国的不信任,而是担心疫情在卫生条件不佳的国家扩散。」

《日经亚洲评论》在一篇报导当中指出,这名衣索比亚籍的总干事在多次公开场合中都明显展现出非中立的态度。报导引述一名北京外交人士透露,「中国和世界卫生组织有着极为密切的联系」:中国向衣索比亚提供了大量援助,习近平的夫人彭丽媛也长期担任世卫组织结核病和爱滋病亲善大使。

2 月 3 日,WHO 第 146 届执委会上,中国代表提到,新冠肺炎出现后,中方自 1 月 3 日起定期与世卫、相关国家及地区组织、港澳台地区即时主动通报疫情讯息,分享病毒基因序列,另有港澳台专家赴武汉实地考察。中方的发言引起台湾不满,台湾中央社报导中称:「中国今天发言意在误导国际视听,将台湾视为中国一部分及让国际错误认知台湾未被排除在防疫体系之外」,「世卫迄今排除台湾专家参与武汉肺炎紧急会议,却宣称台湾了解所有情况,但实情是台湾并未从世卫的对口得到即时、有用的资讯。」

自 1972 年以来,随着中华民国退出 WHO,中华民国的领土台澎金马亦自此与 WHO 无缘;自 1997 年开始,台湾政府开始推动加入/重返 WHO,曾经以不同的名称、策略进行,至今都未能成功。

台湾历年于 WHA 推案情形。

图:端传媒设计组

在 WHO 执委会中,目前台湾唯一的邦交国是非洲的史瓦帝尼 (Kingdom of Eswatini,旧称 Swaziland)。但中国驻南非大使馆 1 月 31 日发布声明威胁史瓦帝尼,希望史国转向中国,称「没有外交关系,就无商业利益」。台湾外交部对此表示强烈谴责,史瓦帝尼也多次重申坚决维护与台湾邦谊。

新冠肺炎危机席卷全球以来,台湾政府重新向国际社会呼吁,让台湾加入 WHO,成为全球防疫工作的一环。此时加拿大、日本等国也开始向 WHO 施压,表态应让台湾加入 WHO。加拿大总理杜鲁多 (Justin Trudeau) 在 1 月 29 日接受保守党联邦众议员库柏 (Michael Cooper) 的质询时公开表态承认。日本首相安倍晋三则在两天后表示,WHO 应该排除政治立场,将台湾纳入 WHO,否则亚洲区域整体很难维持健康及防止疫情扩散。

让台湾重返世卫,有可能开启讨论吗?

台湾医界联盟基金会全球卫生研究中心主任吴宜瑾向《端传媒》介绍,WHO 有两个决策单位,一个是执委会 (Executive board,EB),一个是世界卫生大会 (WHA),两者都由会员国组成。WHA 包含所有会员国,包括副会员和观察员。观察员分常驻型、邀请制和决议文式 (大会通过一个决议文,让这个实体变成观察员,比如巴勒斯坦),台湾曾在世卫体系中的身影,是 WHA 的邀请制观察员,需要总干事的发函邀请来参加,但 WHO 的其它活动,包括执委会的活动,则不能参加。

WHO 组织与架构。

图:端传媒设计组

WHO 历任总干事任期、国籍。

图:端传媒设计组

事实上,若能够通过大会决议,如巴勒斯坦一般,成为正式的观察员,当然是相对稳定的参与状态,不必等待一年一次的总干事「发函邀请」方能成为观察员,但衡诸现实,台湾政府近年来的策略,仍多半以争取「邀请制观察员」为优先策略。

无论哪一种观察员身份,台湾政府将如何争取?吴宜瑾指出,有两种可能的场合可以提出,一是每年五月的 WHA 大会,一是针对新冠肺炎的紧急委员会。有三十四名成员的 WHO 执委会,有决策表决权,会决定 WHA 大会的议程,也可以召集紧急会议。如果执委会有代表可以将「台湾该不该重新加入世卫成为观察员」作为提案,放入今年 5 月 WHA 的议程,那么这就是重启讨论的起点。

这也是为什么,在执委会中台湾唯一的邦交国家史瓦帝尼屡遭中国打断发言的原因。

台湾向 WHO 执委会、WHA 提案策略。

图:端传媒设计组

而台湾医界联盟执行长林世嘉也提到,除了史瓦帝尼,执委会如果讨论台湾议案,美国、日本、德国、澳洲、纽西兰、英国、法国等可能都与台湾理念相近,若能采用议事规则,要求唱名表决,一个一个表态,像 SARS 期间的做法,那台湾议题仍然有机会闯关至 WHA 大会。

吴宜瑾补充,就算不是执委会提出相关提案,在新冠肺炎的具体防疫战中,台湾也可以有专家参加 WHO 的会议,但方式在中国的压制下,会被限缩在特定范围。而实际运作中,这样的邀请函会是 WHO 经由北京,再从北京发给台湾,要报名参加会议也是经过北京,于台湾而言非常被动。

对此,台湾外交部发言人欧江安对《端传媒》表示,对于台湾而言,今年的推案环境「特殊」,新型冠状病毒肺炎疫情已被世界卫生组织宣布为「国际公卫紧急事件」(PHEIC),「导致国际间的普遍忧虑、也更凸显我国被充分纳入国际防疫体系的必要性与急迫性」。欧江安也指出,台湾已经出现 10 起确诊病例,却不能完整参与 WHO 相关防疫会议,已经引起国际社会的高度关切,这将使台湾参与 WHO 的相关议案会获得各国更广泛、更强力的支持。

台湾卫生福利部部长陈时中在接受《端传媒》采访时,没有透露重启台湾案在 WHO 讨论的具体计划,但他提到:「当防疫时的紧张程度不是以『天』计,而是以『小时』计,没有参加 WHO 相关会议,会很大影响讯息的即时性,无法第一时间得到重要讯息。」陈时中并强调,「大家也从新闻上看到,WHO 的相关人员,我认为他们对整个防疫的认识其实是有待商榷的。」

另一方面,陈时中也认为,台湾在流感防疫中,有几个世界瞩目的贡献:疫苗的涵盖率、采用最新型四价的疫苗、疫苗的注射率、对疫苗本身品质的检验,这些相关的医疗成就,「同样可以贡献整个世卫体系。」

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