中美两国将于本周三签署有助缓解紧张局势的第一阶段贸易协议,但这项协议双方其实都不满意。本文揭开该协议达成背后的来龙去脉

中美两国为完成第一阶段贸易协议而进行的谈判曾在去年感恩节前后陷入僵局,引发外界担心双方初步取得的共识可能会再次破裂,而这场持续近两年的贸易战停战的希望也将随之破灭。

据知情人士透露,为了能够直接了解特朗普的想法,中国驻美大使崔天凯与美国总统特朗普 (Donald Trump) 的女婿兼顾问库什纳 (Jared Kushner) 进行了交谈。他告诉库什纳称,美国的提议没有取消足够多的关税措施。

库什纳回应说,是时候解决分歧了。若分歧得不到解决,特朗普准备在 12 月 15 日对中国约 1,560 亿美元进口商品加征新关税,其中包括智能手机和玩具。他建议道:「不要考虑降低关税的问题,想想如果无法达成协议会发生什么。」

知情人士说,对于中国谈判代表来说,面对这样一位他们认为反复无常的总统,库什纳的话至少提供了确定性。他们也意识到了一个机会,即这份协议不会强迫他们做出华盛顿长期以来要求的经济政策改革。

大约两周后,双方宣布将于本周三在白宫举行的仪式上签署这份妥协方案。曾参与中国问题相关事务的前特朗普白宫贸易谈判代表威廉斯 (Clete Willems) 称:「这是一次合作解决问题的尝试。」他称:「这并不是美国打算做的全部事情。」

北京一名了解谈判情况的监管部门人士表示,希望这项协议能够帮助阻止中美双边关系进一步恶化。

根据协议,中方承诺将加大对美国商品和服务的采购力度,向美国公司进一步放开中国的银行、保险等金融领域,双方结束关税威胁,并有机会重启两国关系。双方还同意每年举行两次会议,讨论贸易和经济问题。

即便如此,这项协议也并不是美中任何一方此前表示想要的那种协议。美国此前试图推动中国对经济政策进行根本性改革,以帮助美国企业,但这次并未得到这一结果。而中国仍有约 3,700 亿美元的出口商品未摆脱关税措施。

去年圣诞节前两天,中国领导人习近平在人民大会堂与日本首相安倍晋三 (Shinzo Abe) 共进晚餐,知情人士称,安倍晋三当时表示,他希望美中第一阶段贸易协议将鼓励中国进一步开放经济。

习近平回答称中国已显著开放,并提到世界银行 (World Bank) 一项显示中国营商环境改善的调查。他表示,能达成第一阶段贸易协议是好事,但仍有很多问题等待解决,一项协议无法解决所有问题。

来势汹汹的特朗普

这篇有关上述有限协议是如何达成的报道,是基于对美中决策者以及为两国贸易谈判提供过意见的人士的采访,揭示出虽然美中关系看起来令人非常不安,但也有鲜为人知的务实一面。

去年夏天,华盛顿和北京的天气闷热,特朗普也逐渐失去耐心。中国没有兑现特朗普所称的采购美国大豆等大宗商品的承诺,这让他感到愤怒,去年 8 月扬言要对中国输美商品中的一半提高关税税率,并对另一半加征新关税。中国否认做出过采购承诺,并以暂停购买美国农产品进行反制。

特朗普在去年 8 月 23 日发表推文,并「特此命令」美国企业立即寻找中国的替代选项,包括将在华业务迁回美国。

到了去年 9 月份,双方都想悬崖勒马。在华盛顿,多位首席执行长拜访了特朗普及其经济顾问,就关税战的风险发出警告。

在特朗普发表上述推文后,拉斯维加斯金沙集团股份有限公司 (Las Vegas Sands Co., LVS) 首席执行长艾德森 (Sheldon Adelson) 提醒特朗普称,新关税将会提高消费物价水平,从而有损美国经济和特朗普连任的机会。艾德森曾为特朗普的竞选团队捐献了 2,000 万美元,而且他旗下澳门赌场依赖于中国方面的支持态度。

特朗普长期以来一直声称中国在为关税付出代价。包括百思买 (Best Buy Co. Inc., BBY) 高管在内的一些人则认为关税负担落在美国企业和消费者身上。艾德森的发言人证实他正进行游说。百思买方面不予置评。

由于担心贸易战影响国内经济,中国政府也通过美国企业代表发出希望谈判的信号。对于中国领导人来说,2019 年的重点本应是庆祝共产党执政 70 周年和成功使数亿人摆脱贫困。但贸易战令中国经济受到威胁,与此同时,香港的动荡和其他挑战也凸显了习近平面临的国内问题。

中国国务院总理李克强和其他高级官员向到访美国企业高管强调了保持接触的重要性,以防紧张局势失控,并认为这些高管会把上述观点传达给白宫。

到去年 9 月中旬,中国采取了打击成瘾药物芬太尼运输的举措。芬太尼问题是特朗普的一个优先关注事项。中国还宣布将免除一些美国大豆和猪肉的关税。美国以推迟提高关税作为回应。

所能达成的最好协议

在幕后,美国也在讨论如何做出让步。特朗普之前一直指示他的首席谈判代表、美国贸易代表莱特希泽 (Robert Lighthizer) 达成一项「伟大的协议」。如今,莱特希泽寻求达成所能达成的最好协议。

去年 5 月,美中一度接近达成一项全面协议。不过,协议要求中国修改多达 60 项法律法规,涉及知识产权、监管审查小组、金融服务和其他领域。中国首席谈判代表、国务院副总理刘鹤未能获得最高领导层的批准,谈判随之破裂。

莱特希泽、白宫经济顾问库德洛 (Larry Kudlow) 和财政部长姆努钦 (Steven Mnuchin) 目前寻求使之前的谈判成果「落袋为安」,尽管这意味着暂时放弃让中国取消补贴、改革国有企业的要求。

他们建议特朗普克制。在去年 8 月份举行的总统办公室会议上,特朗普威胁要将 2,500 亿美元的中国输美商品关税提高一倍至 50%。莱特希泽曾敦促特朗普通过提高关税向中国施压,现在则加入了库德洛和姆努钦的行列,一起说服特朗普降低调门,只威胁提高 5 个百分点的关税,这既是对中国政府的警告,同时增税幅度又很小,不会干扰两国谈判。特朗普后来推迟了上调关税的措施。

特朗普前战略师班农 (Stephen Bannon) 说:「莱特希泽不是空洞的理论家,他是务实派。」班农表示:「他的客户想达成一项交易,这就是你能达成的最划算的交易了。」

双方的谈判代表已经开始探索分阶段达成协议,第一阶段主要集中在农产品采购和其他争议较少的问题上。这也是中国一贯的谈判策略。2018 年以来,中国谈判代表一直在推动 40-40-20 计划:即美国的要求有 40% 是可以解决的,因为中国已经在筹划相关改革了,还有 40% 是需要继续谈判的,余下的 20% 则是不能谈判的,因侵害了国家安全。

莱特希泽和其他谈判代表早些时候曾在私下场合嘲讽过中国的这个想法,因为北京方面已经把美国认为应该优先考虑的问题归入了禁区。这包括进一步开放中国的云计算市场。而现在,美国基本上已经准备好接受中国的框架。

中国谈判代表把焦点放在对美国团队来说非常重要的三个领域,首先就是增加对美国农产品的采购,这也是特朗普关注的优先事项。之前为了反制美国的关税,中国基本停止了对美国农产品的采购,这对特朗普在农业州的支持者造成打击。

北京方面还在协议的执行和金融自由化方面做了妥协,前者是莱特希泽的优先事项,后者则是姆努钦要解决的问题。

库德洛在 10 月初为特朗普勾画潜在协议的轮廓时,特朗普回答说,「我可能会支持,」不过他想看看中国提出什么条件。

10 月 10 日,双方谈判代表在莱特希泽经常光顾的华盛顿大都会俱乐部 (Metropolitan Club) 会面,讨论协议大纲。第二天,特朗普邀请刘鹤在椭圆形办公室会面,并在现场的电视摄像机面前宣布双方达成了一项「了不起的」交易。

特朗普说:「我建议农场主们马上去买更多的土地,买更大的拖拉机。」他说,北京方面每年将购买 400 亿至 500 亿美元的农产品,采购规模大约是过去的两倍。刘鹤没有反驳他的说法,但也没有予以证实。

在接下来的两个月里,双方在视频会议上就协议细节展开了争论。中国谈判代表继续坚持他们所说的平衡协议,不想让人看到中国向外国压力屈服。

据中国官方媒体新华社报道,为此,执行条款被重新命名为「双边评估和争端解决」。这将重点放在了为解决争端而计划的磋商上,而不是美国坚决主张的立场,即如果对中国的执行情况不满意,美国可能对中国加征关税。

北京方面还希望美国大规模取消已加征的关税。中国谈判代表将美方的诉求分割成数以百计的条目,并计算出中方的提议满足了美方 72% 的诉求,他们认为美方也应该相应地降低关税。

莱特希泽回答说,不行,中国的提议可能只满足了美方的一半诉求。去年 10 月 31 日,特朗普发表推文称,中方的提议满足了美方 60% 的诉求。

关于关税百分比的争论反反复复。莱特希泽提出将对 1,200 亿美元中国进口商品的关税从 15% 下调至 10%,并放弃征收新关税的计划。这是自贸易战开始以来美国首次提出降低关税。不过,美国维持对 2,500 亿美元中国进口商品征收 25% 的关税不变,约为中国对美出口额的一半。习近平希望美国取消所有关税,或者至少拿出一份实现零关税的时间表。

崔天凯依赖库什纳来更好地了解特朗普的想法。在北京看来,库什纳是一位值得信赖的中间人,他曾在特朗普就职数月后帮助安排了习近平和特朗普在海湖庄园 (Mar-a-Lago) 的峰会。

在听取了库什纳的建议后,中方表示愿意达成协议,前提是莱特希泽作出另一个妥协,将 15% 的关税下调至 7.5%,而不是 10%。双方都可接受这一点,并努力解决余下问题。

美方代表欢欣鼓舞,并从去年 12 月 12 日开始披露协议细节。

北京方面的沉默

中方对此保持沉默。在接下来的一个工作日,中国官方媒体和政府部门都没有对谈判发表评论。

首先,协议必须获得习近平的批准。他批准了。其次,北京方面必须决定如何对协议进行描述,以应对国内对中国让步太多的批评。

北京时间 12 月 13 日午夜前后,在特朗普发表推文称双方达成「一项惊人协议」大约 90 分钟后,六名副部长罕见地举行了一场新闻发布会。他们证实了这项协议,但没有透露细节。

谈判还在继续,特别是在如何将文本翻译成中文的问题上,这可能使中方在承诺方面留有余地。中国官方媒体对协议基本保持沉默。

北京一家官方新闻机构的高级编辑表示,由于仍然存在不确定性,他们被告知要做好准备。但这位编辑表示,没有消息就是好消息,并称,这意味着中国的最高领导人希望达成这项协议。

在前往海湖庄园参加新年庆祝活动之前,特朗普向记者们表示,他将在 2020 年前往北京,就第二阶段协议进行谈判,并暗示习近平也可能会来美国,此前特朗普曾作过这种暗示。

北京方面未证实任何出行计划。中国的外交官表示,他们的首要任务是筹备习近平今年春天对日本的国事访问计划。

美国指望用现存的关税迫使中国继续谈判并同意对经济政策做出调整。如果这一行动宣告失败,美国可能会利用其他施压手段,例如限制中国公司在美国上市的能力。

然而,中方官员认为,旨在迫使中国放松经济管控的第二阶段协议不会给美方带来什么好处,而且特朗普最近表示,第二阶段协议可能要到 11 月 3 日大选之后才能达成。中国政府继续规划未来,希望今后降低中美两国经济间的融合度,中国将独立开发技术而不是依赖从美国的进口。

去年 11 月,习近平在北京的一次论坛上会见了一批外国知名人士,其中包括美国前国务卿基辛格 (Henry Kissinger) 和前财长保尔森 (Hank Paulson)。出席论坛的人士表示,习近平告诉他们,不是中方挑起贸易战,但中国不怕打贸易战。他还称,中国为何要改变行之有效的政策?

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