就在美国加紧部署下一代无线技术之际,政府的几个部门却在如何分配 5G 无线频谱的问题上出现争执

今年春天,美国总统特朗普在白宫接见了头戴安全帽的攀高作业技术人员,并宣布超高速 5G 无线网络的部署是国家的重中之重。

特朗普表示:「政府正在根据需要开放尽可能多的无线频谱。」他指的是无线电波这一关键性的公共资源,有了它,5G 网络和一切的技术奇迹才有实现的可能。

然而在台面下,分歧和焦点一样多。就在美国加紧部署下一代无线技术之际,政府的几个部门却在如何分配 5G 无线频谱的问题上出现争执。

负责制定频谱许可证政策的联邦通信委员会 (Federal Communications Commission, 简称 FCC) 与商务部 (Commerce Department) 公开对抗,后者下属机构预测飓风的气象卫星需要利用频谱。交通、能源和教育部也反对为了网络提速而开放频谱的各项计划。今年春季,正当各方陷入纷争之际,特朗普任命的一名负责调解频谱纠纷的高级官员突然宣布辞职。

由此导致的频谱分配延迟绝非小事,有可能会破坏美国主导该无线技术领域的努力,而这项技术正是未来无数创新的基础。5G 是第五代无线网络的简称,预计比现在的 4G 网络快 100 倍。5G 领先的国家将超越外国竞争对手,在更短时间内为本国企业使用更强大的无线技术铺平道路。这意味着领先的国家将获得更多利润和就业机会。

美国官员表示,美国有能力获得这些好处。但不少人认为中国在 5G 竞赛中处于领先地位,部分原因就是美国的频谱分配延迟,而中国政府能够倾举国之力高效调动资源。中国已经为 5G 分配了大量频谱,美国官员因而发出警告,称联邦当局需要加快行动。

「我们需要联邦政府减少持有频谱,」联邦通信委员会委员奥里利 (Michael O'Rielly) 说道,「这很重要,也很棘手。」

奥里利多年来致力于协调开放无线频谱波段,他表示:「我做的所有工作花的时间都要比我预想的长一倍。」

关注选民

特朗普政府有充足的政治动机来解决频谱分歧。据知情人士透露,今年初春,有人向特朗普展示了两张美国地图。一张是 2016 年大选中给他投票的县区,另一张则是缺少互联网服务供应商的地区。该人士表示,这两张地图几乎一模一样。

意思很明了:改善乡村地区选民的联网服务可以为特朗普 2020 年的大选赢得票仓。工程师表示,如果 5G 能发挥其应有的效能,那么它不仅会催生出新一代的应用,在互联网接入不稳定、缓慢且昂贵的地区,5G 也能使家庭宽带更容易接入并且更廉价,这也是两大政党都支持的目标。

但据熟悉内部分歧的人士称,迄今为止,以上情况还不足以推动政府中的每个人在频谱分配的细节上齐心协力,也无法促使人们快速解决不涉及此类分歧的分配问题。

多重冲突

无线频谱可以分为若干个部分 (或称波段),每个波段用于不同的目的,民间商业无线公司希望获准访问其中几个波段。其中一个战场是 C 波段,无线网络公司强烈要求 FCC 将其开放用于 5G,但 FCC 还要顾及一直在使用 C 波段传送电视广播的卫星公司。

FCC 对这个问题评估了两年多,夹在几个竞争提案之间难以决定。卫星公司表示,最快的解决方案就是在监管机构的监督下,对它们目前使用的频谱进行私人拍卖,让 5G 运营商能够快速接入 C 波段。作为回报,卫星公司将要求从预计数十亿美元的收益中分一杯羹,不过目前尚不清楚拍卖所得如何分配。

共和党领导的参议院拨款委员会 (Senate Appropriations Committee) 已经批准了另一项计划,参议员们认为该计划能为政府筹集更多资金。他们呼吁让 FCC 主持一场公开拍卖,不依赖卫星公司作为中间人。 许多民主党人也支持公开拍卖,而一些共和党议员则认为,国会应将决定权交给 FCC。

FCC 主席帕伊 (Ajit Pai) 表示,希望在今年秋天解决 C 波段矛盾。而他需要协调的无线频谱波段纠纷还有好几个。

提速

5 月 14 日,帕伊宣布了另一项无线网络提速举措。他表示,现在是时候考虑向无线路由器开放更大范围的无线电波段,提高其速度了。他特别指明是 5.9 千兆赫的无线电频率。

无线网络提速是 FCC 的首要任务,因为未来很多依赖 5G 网络速度的应用可能也需要高速无线路由器,比如家里有大量互联设备的,就需要相关应用进行管理。

但是,帕伊的这一提议在交通部引发了轩然大波。目前,这部分频谱被指定用于防范事故的车辆通信技术。倡导这项技术的汽车业人士称,该技术将在无人驾驶领域发挥作用,但也可能最早 2022 年应用于有人驾驶汽车。福特汽车公司 (Ford Motor Co.) 和其他汽车制造商表示,与无线网络共享频谱可能会干扰这些计划。

知情人士透露,讲话结束后过了一天,帕伊与交通部长赵小兰 (Elaine Chao) 通了电话。据称,赵小兰要求帕伊推迟对无线网络频谱的评估,而后者同意了。交通部的一位发言人说:「本部门坚定致力于促进公共安全,我们认为在更多测试完成以前,任何频谱分配的决定都为时尚早。」

六个月过去了,这些机构仍在讨论,而帕伊的提议也迟迟无法落地。专家表示,这类频谱矛盾拖得越久,美国就越难与中国竞争。

此外,能源部和教育部也都反对开放公共事业和学校所使用的频段。

能源部要求 FCC 重新考虑开放 6 千兆赫波段的提议。目前该频段由公共事业公司使用,无线网络行业希望能接入该频段及邻近的 5.9 千兆赫频段。美国能源部的一名高级官员 9 月写信给 FCC,要求该委员会再找一些其他的频段,或者专门划分一些频谱给公共事业公司,他表示可用于共享频谱的技术「既没有经过实地测试,也没有经过验证」。

7 月,FCC 投票决定修改 2.5 千兆赫频率的规则,该频段一直由教育机构使用。教育部致信 FCC 表示反对并要求推迟修改时间,以研究此举带来的影响。教育部警告称,规则修改后,「学生的需求将无法得到满足」。

调解人辞职

为解决这类跨部门分歧,美国很久以前就设立了国家电信和信息管理局 (National Telecommunications and Information Administration, 简称 NTIA),隶属于商务部。

然而当帕伊和赵小兰打电话时,NTIA 却不在线。该机构的负责人雷德尔 (David Redl) 刚刚辞职。

雷德尔是另一个无线频谱 (5G 相关的高频「毫米波」频段) 冲突中的重要人物。不同的频段适合不同的用途,毫米波波段则是城市高容量、超高速无线服务的理想之选。FCC 一直在拍卖这些无线电波,无线运营商承诺投入数十亿美元,以获得在 5G 网络中使用该频段的权利。

此事引起了两家机构的担忧:一为隶属于商务部的国家海洋和大气管理局 (National Oceanic and Atmospheric Administration, 简称 NOAA),一为国家航空航天局 (National Aeronautics and Space Administration, 简称 NASA) 。这两个机构的科学家利用接收高频信号的卫星来帮助预测天气,他们担心来自 5G 网络的干扰会降低预测的准确性,希望在这一频段对 5G 运营商严加限制。

帕伊则引述 FCC 专家的观点称,这些担忧没有依据,商务部科学家提议的限制会导致该频段对 5G 毫无用处。

今年早些时候,美国官员曾与其他国家开会讨论如何协调全球范围的频谱使用,当时局势格外紧张。据知情人士透露,美国商务部官员告诉其他国家的代表,FCC 并不代表美国政府全体,此言一出,直接激怒 FCC 官员,他们原以为美国政府各部门立场已经达成一致。商务部发言人则表示己方「不知此事。」

而且,帕伊向白宫提出的诉求有时会令商务部边缘化。一位知情人士透露,帕伊今年 4 月在白宫与特朗普等人会面,总统建议举行一次公开的 5G 活动。 FCC 工作人员迅速行动,组织特朗普在罗斯福厅会见了攀高作业技术人员。知情人士透露,帕伊发表了讲话,商务部官员非但没有受到邀请,而且是经辗转才得知此事的。

NTIA 负责人雷德尔试图调解这场纠纷。知情人士透露,他与商务部长罗斯 (Wilbur Ross) 的高级助理科姆斯托克 (Earl Comstock) 发生了冲突。知情人士称,科姆斯托克告诉其他人,即使是为了 5G,政府也不该再开放更多商用频段。

知情人士透露,今年春天,科姆斯托克与白宫总统人事办公室 (Presidential Personnel Office) 讨论免去雷德尔职务。

5 月 6 日,雷德尔发表演讲,呼吁在频谱问题上加强合作,警告称「错误的选择会不利于美国」。他于 5 月 9 日辞职。知情人士称,他是在商务部高级官员的施压下下台的。 雷德尔拒绝讨论他离职的具体情况。

商务部发言人否认科姆斯托克曾为罢免雷德尔寻求白宫支持,也否认罗斯逼迫雷德尔下台。她表示,科姆斯托克和雷德尔在毫米波频谱问题上「意见一致」,「共同支持其他商务部工作人员参与这一跨部门进程。」

雷德尔离职后,矛盾进一步升级。在一次参议院听证会上,帕伊称商务部对 5G 网络和气象卫星之间相互作用的研究「漏洞百出,至少在我们看来,这一研究毫无意义。」帕伊的盟友、威斯康辛州参议员约翰逊 (Ron Johnson) 写了一封公开信,指责科姆斯托克「将私人恩怨置于国家 5G 大计之上」。

罗斯在回信中反驳了这一说法:「不能仅仅因为 FCC 不同意 NOAA/NASA 的分析结果,就说这项科学研究存在『根本性的缺陷』。」

仍在等待

7 月 11 日,FCC、商务部以及其他机构的官员在白宫战情室会面。知情人士称,白宫国家经济委员会 (National Economic Council) 主任库德洛 (Larry Kudlow) 提醒罗斯,总统对 5G 部署极为关切。知情人士表示,罗斯在根据事先准备好的谈话要点发表讲话时表达了商务部科学家的担忧。

接下来的一周,各机构再次碰头——这次没有工作人员。知情人士透露,罗斯重申了他的担忧,但库德洛和白宫代理幕僚长马尔瓦尼 (Mick Mulvaney) 等高级官员明确表示,总统支持帕伊。 帕伊离场时感觉理直气壮。

「正如大家所想的一样,我们内部确实发生了一些纷争,但现在已经全部解决了。」一位白宫高级官员在接受采访时表示。美国在 5G 部署方面「状态良好」,他补充道,「我们的行动快得像个奇迹。」

自 7 月的会议以来,官员们表示已就毫米波频谱的管理规则达成妥协。本月在埃及举行的峰会上,针对这些规则的相关国际讨论仍在继续。

商务部发言人表示,罗斯和商务部的其他人员完全支持美国各机构在毫米波频谱问题上的立场,以及「总统在 5G 问题上的方向和路径」。

FCC 发言人表示:「尽管在处理不必要的问题上浪费了大量精力,但目前我们已经能够解决这些问题。」他指出,计划中的频谱拍卖仍在按计划进行。

不过,同时也出现了新的问题:《国家频谱战略》(National Spectrum Strategy)。这是特朗普在 2018 年 10 月下令制定的一份文件,其中将阐述美国为 5G 和其他先进技术提供频谱的战略。

知情人士透露,人们正私下传阅这份政策文件的草案,但官员们对文件的细节存在争议,比如这份文件该如何描述政府机构为 5G 网络扫清道路的必要性。

曾在奥巴马政府任职的 FCC 前主席惠勒 (Tom Wheeler) 表示,由于缺乏来自最高层的指令,联邦机构解决纠纷的难度加大。他还表示,关键政治职位的空缺进一步拖累了政府的工作。

商务部发言人表示,尽管雷德尔已经离职,但政府「在频谱政策方面拥有强大的领导能力和经验丰富的工作人员」。她说罗斯「一个多月前」就向白宫提交了频谱战略文件。

《国家频谱战略》原定于今夏与公众见面,但至今仍未公布。

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